La
Representación Internacional analizada en el marco del Derecho Internacional,
es una institución que ha servido para las relaciones internacionales desde
tiempos muy antiguos y, deriva de la necesidad de contar, en otros países, con
representantes permanentes de los Estados, con fines de intercambio de
información necesaria para la adecuada convivencia del Estado receptor con el
representado. Generalmente la representación internacional descansa en primer término
en el Jefe de Estado, quién en los asuntos internacionales no actúa a título
personal, sino que lo hace como representación del Estado, que es el sujeto que
el Derecho Internacional reconoce. Usualmente se delega la representación
internacional en la Secretaría o Ministerio de Relaciones Exteriores, la cual
está regulada por el Derecho Interno del Estado, pero el Derecho Internacional
define su posición en lo que se refiere al intercambio con otros Estados.
Definición de Representación Internacional
La
Representación Internacional es la función representativa total exterior del
Jefe del Estado, cuyos actos son reputados actos del Estado. Se establece que
la función representativa es total toda vez que incluye los aspectos más relevantes
de la vida en relación internacional de los Estados, tales como la recepción y
envió de los agentes diplomáticos y consulares, la conclusión y ratificación de
los pactos internacionales, la declaración de guerra o el establecimiento de la
paz, las declaraciones de política internacional y, en general toda aquella
característica del Estado que repercuta en las relaciones con la Comunidad
Internacional. Es una práctica común que, a la representación internacional se
le conozca con la denominación de Derecho Diplomático. No obstante lo anterior,
el Jefe del Estado no es personalmente el encargado de realizar las
negociaciones internacionales directamente, sino que lo hace a través de un
organismo especial dentro de su administración pública, mismo que en México
descansa sobre la Secretaría de Relaciones Exteriores, lo que en otros países
se conoce como Ministerio de Relaciones Exteriores, pero en todo caso el
Titular de la misma tiene como función principal representar internacionalmente
al Estado y dirigir los asuntos extranjeros a nombre del Jefe del Estado y, con
acuerdo de éste, bajo su control directo o a través del Poder Legislativo,
quién ratificará los negocios internacionales que se lleven a cabo. En todo
caso, la normatividad a la que se sujetan los representantes internacionales en
sus funciones, está plenamente regulada por el derecho interno de cada Estado. La
importancia de este órgano de representación internacional ha ido en aumento en
los últimos tiempos, seguramente atendiendo a la dinámica relacional intensa
que se lleva a cabo actualmente en el contexto internacional, situación que ha
sido paralela a una disminución de la importancia de los Agentes Diplomáticos.
Lo anterior como resultado del progreso técnico que permite un contacto constante
entre la Secretaría o Ministerio de Relaciones Asuntos Exteriores y sus agentes
en el extranjero. En el Derecho Internacional la Representación Internacional, caracterizada
por la relación diplomática, se basa en principios de confianza y reciprocidad.
Reciprocidad no en el sentido de unidad numérica, sino de unidad jurídica. Es
una de las instituciones más antiguas y es muy importante las normas
consuetudinarias, Convención de Viena de 1961, uno de los más ratificados ya
que todos los Estados se suscriben al alcanzar la independencia. Es un Convenio
muy respetado por la reciprocidad. Es la traducción del interés común y está la
reciprocidad porque es algo de interés común y da seguridad pero muchas veces
la reciprocidad y los privilegios diplomáticos se extienden a personas que no
son diplomáticos en sentido estricto. Las relaciones se establecen por
consentimiento mutuo y también se rompen (Convención de Viena de 1961). Todo lo
relacionado a la aplicación de las normas internacionales está sometido al consentimiento
mutuo. El consentimiento para la admisión de las personas lo permite el Derecho
Internacional porque los gobiernos deben estar conformes y de acuerdo con las
personas que les representan. La Convención de 1961 es declarativa de la costumbre
anterior y en su preámbulo dice que la costumbre preexistente seguirá vigente
en lo no regulado. La filosofía de base de las relaciones diplomáticas está en
el preámbulo y se trata de fomentar las relaciones amistosas prescindiendo del
régimen constitucional y social entre los Estados. Esto afecta a la densidad de
las relaciones pero no a la eficacia jurídica. Por la importancia para la paz,
el preámbulo explica que la representación internacional y sus agentes gocen de
privilegios e inmunidades que para los observadores puede resultar injusto ya
que si no estarían a merced del Gobierno para el que estén acreditados. La razón
de fondo de los privilegios se concede en función de la importancia de la
representación internacional misma.
Clases de Representación Internacional
“El
derecho de enviar y recibir agentes diplomáticos se deriva de la soberanía del
Estado y se le conoce por su nombre latino, jus legati. Se discute
frecuentemente si tal derecho puede ejercerse hasta sus extremos últimos, esto
es, si puede existir una rehúsa sistemática a ejercer el derecho de legación,
pero ello es más bien teórico, porque el Estado no puede vivir en el
aislamiento, ni los otros Estados lo permitirían. Puede hablarse, cuando mucho,
de una discreción en el ejercicio de ese jus legati”. Bajo el auspicio de las
Naciones Unidas se celebró en Viena, del 2 de marzo al 14 de abril de 1961, una
conferencia sobre Relaciones e Inmunidades Diplomáticas, cuyo resultado fue la
firma de una Convención sobre la materia. Anteriormente a la firma de ésta Convención
la clasificación que se mantuvo respecto a los Agentes Diplomáticos fue la
propuesta en el Congreso de Viena de 1815, adicionada durante el Congreso de
Aix-la-Chapelle, de 1818, misma que clasificaba a los Agentes Diplomáticos en:
a) Embajadores, Legados y Nuncios; b) Ministros Plenipotenciarios, Enviados y
enviados extraordinarios; c) Ministros residentes y d) Encargados de negocios.
Sin embargo, en el artículo 14 de la Convención de Viena, se establecen la siguiente clasificación:
Sin embargo, en el artículo 14 de la Convención de Viena, se establecen la siguiente clasificación:
a) Embajadores, Nuncios, y otros Jefes de Misión de rango equivalente
b) Enviados, Ministros e Internuncios
c) Encargados de negocios
Los
Embajadores tienen el rango más alto de entre los representantes internacionales
o Agentes Diplomáticos. Son Jefes de la Misión y aunque en muchas ocasiones se
ha sostenido que representan personalmente al Jefe del Estado que los envía, lo
cierto es que su carácter es el de la función representativa de un órgano del
Estado. Los Nuncios son los representantes personales de la Santa Sede, y en los
países con religión católica como oficial, el Nuncio es el decano del Cuerpo
Diplomático. Por su parte los Encargados de Negocios son de dos clases: ad hoc
y ad interim, siendo los primeros con funciones de iniciar o recomenzar las
relaciones diplomáticas con un país, o para realizar ciertos actos que, sin
implicar reconocimiento de un gobierno,
permiten cierto intercambio oficial entre los países, mientras que los
segundos, se acreditan por el jefe de la misión, para funcionar durante la
ausencia de éste, encargándose de ciertos asuntos para los que no es necesario
un carácter representativo pleno.
Personal Diplomático
La
representación internacional generalmente es llevada a cabo por los llamados
Agentes Diplomáticos, que incluye a los anteriormente señalados, aunque en
sentido amplio también se compone por:
Embajador
o Jefe de la Misión con rango de Embajador y Miembros de la Misión, Personal
Administrativo y técnico, Personal de servicio como chofer, los miembros de
seguridad, empleados domésticos, etc. Asimismo y contando con permisos
especiales hay personal armado de grupos especiales. Los cuales tienen
privilegios especiales e inmunidad en diferentes grados.
Las
funciones del Personal Diplomático, son principalmente negociar, observar y
proteger, aunque incluyen, entre otras y, dependiendo en todo momento del nivel
de relaciones internacionales que se sostenga entre los Estados, las
siguientes:
1.
Representación del Estado acreditante ante el Estado receptor.
2.
Protección de los intereses del Estado acreditante ante el receptor.
3.
Protección de los intereses de sus nacionales dentro de los límites del Derecho
Internacional. (Art. 3 de la Convención de Viena) y, en su caso, negociar con
el gobierno del Estado receptor.
4.
Enterarse por todos los medios lícitos de la evolución de los acontecimientos
de la misión en el Estado receptor e informar al Estado acreditante. Tienen
expresamente la prohibición del espionaje. Sólo se permite emular la información
por cualquier medio (normalmente en clave o cifra).
5.
Fomentar las relaciones mutuas de amistad, culturales o científicas entre los
dos Estados.
6.
Puede desarrollar funciones consulares, que se refieren a la aplicación de
permitir funciones y para ello se abre una oficina consular.
La
regla común y usual para el personal diplomático es que debe existir reciprocidad,
entre dos países que guardan relaciones, en cuanto a la categoría de los
agentes que se envían. Así, a la remisión de un Embajador debe corresponder un
agente del mismo rango (aunque existen pequeñas excepciones a esta regla, las
cuales están contenidas en el artículo 15 de la Convención de Viena). La
designación del personal diplomático debe recaer en personas de valimiento, de
cultura y de capacidad reconocidas, en virtud de la delicada función que tienen
a su cuidado. El Derecho Interno es el que regula el nombramiento del personal
o agentes diplomáticos en cada país. Cabe destacar que la aceptación, por la
nación receptora se llama placet, beneplácito o agreement, y se hace en
comunicación formal al otro país, con lo que se perfecciona el nombramiento del
agente. Al agente diplomático se le provee de las llamadas “credenciales” o “cartas
credenciales” que son documentos sellados en los que consta el nombre del
agente, su categoría, el país de destino y el término o cualquier otra
circunstancia especial
Personal Consular.
La
Institución Consular tiene una larga historia, toda vez que sus antecedentes se
remontan a Grecia, en donde los prostates y los proxeni pueden considerarse sus
antepasados remotos. Sin embargo, no es sino hasta la Edad Media cuando surge
la institución consular moderna. A medida que vino el progreso en el
intercambio comercial, se fue afianzando la Institución Consular y en el siglo
XIX contempla el apogeo de esta clase de agentes de intercambio. El Derecho
Consular a diferencia del Diplomático, se deriva de los Tratados, de la
reciprocidad, del Derecho Interno de cada país, y sus fuentes son políticas,
comerciales, judiciales y marítimas. La práctica reconoce dos clases de
Cónsules: a) los missi, profesionales o de
carrera, y b) los electi, comerciales u honorarios. Los Cónsules de carrera son
nacionales del país que los envía, para su nombramiento se siguen las reglas
del Derecho Interno, y pertenecen a lo que se llama el “Cuerpo Consular” por
estar sometidos a las normas de su país. Los Cónsules Honorarios, en cambio,
pueden pertenecer a la Nación en donde ejercen sus actividades o a un tercer
país, no están sujetos a la legislación del Estado que los nombra y tienen un
número limitado de funciones. La definición actual de Cónsul, está contenida en
la Convención de Viena sobre relaciones consulares, del 24 de abril de 1963, en
donde se estatuye que: Funcionario Consular significa cualquier persona, incluyendo
el jefe de un puesto consular, a quien ha sido confiado el ejercicio de
funciones consulares. Los Cónsules no tienen carácter representativo como los
agentes diplomáticos, de ahí que en la Doctrina se considere que el nombramiento
o la recepción de cónsules no implican ninguna clase de reconocimiento. No
obstante, los cónsules tienen también funciones muy importantes y variadas,
éstas se encuentran señaladas como funciones consulares en el artículo 5 de la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963 e incluyen:
a)
Proteger en el Estado receptor los intereses del Estado que envía y de sus
nacionales;
b)
Fomentar el desarrollo de las relaciones comerciales, económicas, culturales y
científicas entre el Estado que envía y el Estado receptor;
c)
Informarse, por todos los medios lícitos, de las condiciones y de la evolución
de la vida comercial, económica, cultural y científica del Estado receptor;
d)
Extender pasaportes y documentos de viaje a los nacionales del Estado que
envía, así como visados y autorizaciones migratorias;
e)
Prestar ayuda y asistencia a los nacionales del Estado que envía;
f)
Actuar en calidad de notario, y de funcionario del registro civil;
g)
Velar por los intereses nacionales del Estado que envía en los casos de
sucesión;
h)
Velar por los intereses de los menores e incapaces de su nacionalidad;
i)
Representar a los nacionales del Estado que envía ante los tribunales para que
se adopten medidas provisionales de preservación de derechos e intereses;
j)
Comunicar decisiones judiciales y diligenciar comisiones rogatorias;
k)
Ejercer los derechos de control e inspección de los buques y aeronaves del
Estado que envía;
l)
Prestar ayuda a buques, aeronaves y a sus tripulantes.
El
establecimiento de relaciones consulares entre dos Estados se efectúa por mutuo
consentimiento. Este consentimiento se entiende implícito, a menos que de modo
expreso se establezca otra cosa, por el consentimiento dado al establecimiento
de relaciones diplomáticas. Por el contrario, la ruptura de relaciones
diplomáticas no trae ipso facto el de las consulares. A su vez, el ejercicio de
las funciones consulares, aunque en menor medida que las diplomáticas, requiere
ciertas garantías de seguridad e independencia. De ahí que gocen también de
privilegios e inmunidades.
Misiones Especiales.
Para
complementar la Convención de Viena de Derecho Internacional preparó un
proyecto de Convención sobre las Misiones Especiales, el cual fue adoptado por
la asamblea general, el 8 de diciembre de 1969. Esta Convención no modifica el
Derecho Internacional consuetudinario, sólo lo complementa. Se defina a la
“misión especial” como una misión del Estado, con el consentimiento del otro
Estado, previamente obtenido para el propósito de tratar una cuestión
específica. Aunque de acuerdo con lo que dispone de manera expresa el artículo
1 de la mencionada Convención “se entenderá una misión temporal, que tenga carácter
representativo del Estado, enviada por un Estado ante otro Estado con el consentimiento
de este último, para tratar con él asuntos determinados o realizar ante él un
cometido determinado”. El objeto de la Misión será materia de acuerdo entre el
país que la envía y el receptor, y a menos que se haya convenido otra cosa con
el Estado receptor, todos los asuntos se tratarán con el Ministro de Asuntos
Exteriores o a través de él. Las funciones de la Misión Especial se determinan
por mutuo consentimiento. No es necesario que existan relaciones diplomáticas
para que pueda enviarse una misión. Los miembros de ella se designan
libremente, una vez que se haya proporcionado al Estado recipiente toda la
información necesaria, y en particular, los nombres y designaciones de las
personas que intenta nombrar. El Estado de destino puede declinar aceptar una
misión o a cualquier persona de ella, sin necesidad de expresar motivo. El Jefe
de la Misión especial puede actuar en el otro país a nombre de ella y puede
expedir comunicaciones al otro Estado. La precedencia entre misiones especiales
se determina por orden alfabético.
Personal de las Organizaciones Internacionales.
El
personal de las Organizaciones Internacionales requiere una serie de garantías
encaminadas a facilitar esa función y a liberarla de la influencia que
quisieran en determinados casos ejercer los Estados; pero, por el momento, no
puede hablarse de un sistema general de inmunidades internacionales, se trata
más bien de diferentes acuerdos concluidos para cada caso en particular. Al
personal de las Organizaciones Internacionales se les incluye dentro de una
categoría conocida como paradiplomacia, misma que se integra de grupos muy
variados, tal como el de los propios funcionarios de Organizaciones
Internacionales, los agentes ad hoc, los expertos, los especialistas, los
enviados, etc. y está exigiendo nuevos tratamientos y reglamentaciones, pues el
número de agentes y la diversidad de sus ocupantes requieren normas diferentes
de las usuales. Algunas de las ramas de la paradiplomacia sí han sido ya
reguladas. Por ejemplo, la materia del tratamiento que merecen los funcionarios
de organizaciones internacionales, muestra desarrollos apreciables. Las Naciones
Unidas propusieron una convención para definir el status de este personal
paradiplomático y asegurarles algunos derechos, la cual ha venido siendo
aceptada por la mayoría de las Naciones. En la Carta de las Naciones Unidas, al
hablar de las funciones del Secretario General y del personal de la Secretaría,
se les impone la obligación de no solicitar ni aceptar instrucciones de ningún
gobierno, ni de ninguna autoridad ajena a la organización, y se requiere de los
Estados miembros que se comprometan a respetar ese carácter de los funcionarios
internacionales (artículo 100).
Estatuto Jurídico de los Jueces de las Cortes
Internacionales.
Reviste
particular importancia las inmunidades y privilegios otorgados a los jueces de
la Corte Internacional de Justicia, a las que se refiere el artículo 19 del
Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, mismo que por su trascendencia
a continuación se reproduce íntegramente.
Artículo
19. “En el ejercicio de las funciones del encargo, los miembros de la Corte
gozarán de privilegios e inmunidades diplomáticos”. En el mismo orden de ideas,
han sido fijados en un intercambio de notas efectuado entre el Presidente de la
Corte y el gobierno holandés, el 26 de junio de 1946:
a)
Los Jueces gozarán de un régimen similar al de los Jefes de Misión acreditados
en La Haya,
b)
Los funcionarios de alto rango serán equiparados a los Secretarios de las
Embajadas establecidas allí.
c)
Los de menor categoría tendrán un estatuto igual al de los funcionarios de
rango similar de las embajadas acreditadas en La Haya.
14
Carta de las Naciones Unidas. Artículo 100. Todas las Organizaciones
Internacionales incluyen disposiciones que fijan los privilegios e inmunidades
de que gozarán sus funcionarios. En lo que se refiere a los organismos
especializados de las Naciones Unidas, la segunda Asamblea General de la ONU ha
aprobado una convención en la que se determinan los privilegios e inmunidades
de tales organismos y de sus funcionarios. A veces, para completarlos, se concluyen
acuerdos particulares entre los Estados y las Organizaciones Internacionales.
Representantes ante Organizaciones Internacionales
El 14 de marzo de 1975, una conferencia convocada especialmente por las
Naciones Unidas aprobó en Viena la “Convención sobre la representación de los
Estados en sus relaciones con las Organizaciones Internacionales de carácter
universal”. Este documento reglamenta en sus 92 artículos, el estatuto jurídico
y los privilegios e inmunidades de las misiones nacionales ante las Organizaciones
Internacionales Universales, y también de las delegaciones de observadores ante
organizaciones y conferencias convocadas por las organizaciones mencionadas. Entre
las normas adoptadas, algunas se refieren al tamaño de las misiones, la
inviolabilidad de los locales de la misión, las inmunidades personales de los
representantes, los derechos y obligaciones del Estado territorial y del Estado
acreditante, etc. La eficacia de esta Convención, resultado de los trabajos de
la Comisión de derecho Internacional, y que a finales de 1987 no había entrado
en vigor, resultará muy dudosa, dado que muchos de los países sede de
organizaciones internacionales hicieron sentir su desagrado respecto al
contenido de varias de sus disposiciones y es muy probable que se nieguen a
ratificarla.
