El Derecho Ambiental surge en la ambigüedad y la antagonia de lo técnico y lo social, circunstancia compleja comulgar el pensamiento científico que pocos cambios admite con la versatilidad de los aspectos sociales y legales que de igual forma pueden resultar de rígido contenido, aunado a esto la protección de los recursos naturales en un principio pareció ser una exclusividad de la esfera federal de nuestro sistema de gobierno, siendo responsabilidad de esta prácticamente todo lo relacionado a la naturaleza y su aprovechamiento, surgiendo instituciones como la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente que aunque parezca increíble surge sin contar con áreas jurídicas que conocieran y dieran seguimiento a las inspecciones realizadas por los cuerpos técnicos y es hasta las reformas de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la protección al Ambiente del año de 1996 en donde se establece con toda claridad la distribución de competencias en los tres órdenes de gobierno sin menos cabo de la coadyuvancía y coordinación que hasta hoy existen entre los mismos.
III. La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente.
IV. La preservación y protección de la biodiversidad, así como el establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas.
V. El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas.
VI. La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo.
VII. Garantizar la participación corresponsable de las personas, en forma individual o colectiva, en la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente.
VIII. El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX - G de la Constitución.
IX. El establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia ambiental, y
X. El establecimiento de medidas de control y de seguridad para garantizar el cumplimiento y la aplicación de esta Ley y de las disposiciones que de ella se deriven, así como para la imposición de las sanciones administrativas y penales que correspondan.
II. La aplicación de los instrumentos de la política ambiental previstos en esta Ley, en los términos en ella establecidos, así como la regulación de las acciones para la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realicen en bienes y zonas de jurisdicción federal.
III. La atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en el territorio nacional o en las zonas sujetas a la soberanía y jurisdicción de la nación, originados en el territorio o zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de otros Estados, o en zonas que estén más allá de la jurisdicción de cualquier Estado.
IV. La atención de los asuntos que, originados en el territorio nacional o las zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de la nación afecten el equilibrio ecológico del territorio o de las zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de otros Estados, o a las zonas que estén más allá de la jurisdicción de cualquier Estado.
V. La expedición de las normas oficiales mexicanas y la vigilancia de su cumplimiento en las materias previstas en esta Ley.
VI. La regulación y el control de las actividades consideradas como altamente riesgosas, y de la generación, manejo y disposición final de materiales y residuos peligrosos para el ambiente o los ecosistemas, así como para la preservación de los recursos naturales, de conformidad con esta Ley, otros ordenamientos aplicables y sus disposiciones reglamentarias.
VII. La participación en la prevención y el control de emergencias y contingencias ambientales, conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan.
VIII. El establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas de competencia federal.
IX. La formulación, aplicación y evaluación de los programas de ordenamiento ecológico general del territorio y de los programas de ordenamiento ecológico marino a que se refiere el artículo 19 BIS de esta Ley.
X. La evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades a que se refiere el artículo 28 de esta Ley y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes.
XI. La regulación del aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de los recursos forestales, el suelo, las aguas nacionales, la biodiversidad, la flora, la fauna y los demás recursos naturales de su competencia.
XII. La regulación de la contaminación de la atmósfera, proveniente de todo tipo de fuentes emisoras, así como la prevención y el control en zonas o en caso de fuentes fijas y móviles de jurisdicción federal.
XIII. El fomento de la aplicación de tecnologías, equipos y procesos que reduzcan las emisiones y descargas contaminantes provenientes de cualquier tipo de fuente, en coordinación con las autoridades de los Estados, el Distrito Federal y los Municipios. así como el establecimiento de las disposiciones que deberán observarse para el aprovechamiento sustentable de los energéticos.
XIV. La regulación de las actividades relacionadas con la exploración, explotación y beneficio de los minerales, substancias y demás recursos del subsuelo que corresponden a la nación, en lo relativo a los efectos que dichas actividades puedan generar sobre el equilibrio ecológico y el ambiente.
XV. La regulación de la prevención de la contaminación ambiental originada por ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica, radiaciones electromagnéticas y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente.
XVI. La promoción de la participación de la sociedad en materia ambiental, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley.
XVII. La integración del Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales y su puesta a disposición al público en los términos de la presente Ley.
XVIII. La emisión de recomendaciones a autoridades Federales, Estatales y Municipales, con el propósito de promover el cumplimiento de la legislación ambiental.
XIX. La vigilancia y promoción, en el ámbito de su competencia, del cumplimiento de esta Ley y los demás ordenamientos que de ella se deriven.
XX. La atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más entidades federativas, y
XXI. Las demás que esta Ley u otras disposiciones legales atribuyan a la Federación.
II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia, así como la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realice en bienes y zonas de jurisdicción estatal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación.
III. La prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, así como por fuentes móviles, que conforme a lo establecido en esta Ley no sean de competencia Federal.
IV. La regulación de actividades que no sean consideradas altamente riesgosas para el ambiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 de la presente Ley.
V. El establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas previstas en la legislación local, con la participación de los gobiernos municipales.
VI. La regulación de los sistemas de recolección, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente Ley.
VII. La prevención y el control de la contaminación generada por la emisión de ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica, radiaciones electromagnéticas y olores perjudiciales al equilibrio ecológico o al ambiente, proveniente de fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, así como, en su caso, de fuentes móviles que conforme a lo establecido en esta Ley no sean de competencia Federal.
VIII. La regulación del aprovechamiento sustentable y la prevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal. así como de las aguas nacionales que tengan asignadas.
IX. La formulación, expedición y ejecución de los programas de ordenamiento ecológico del territorio a que se refiere el artículo 20 BIS 2 de esta Ley, con la participación de los municipios respectivos.
X. La prevención y el control de la contaminación generada por el aprovechamiento de las sustancias no reservadas a la Federación, que constituyan depósitos de naturaleza similar a los componentes de los terrenos, tales como rocas o productos de su descomposición que sólo puedan utilizarse para la fabricación de materiales para la construcción u ornamento de obras.
XI. La atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico o el ambiente de dos o más municipios.
XII. La participación en emergencias y contingencias ambientales, conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan.
XIII. La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, VI y VII de este artículo.
XIV. La conducción de la política estatal de información y difusión en materia ambiental.
XV. La promoción de la participación de la sociedad en materia ambiental, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley.
XVI. La evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades que no se encuentren expresamente reservadas a la Federación, por la presente Ley y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 35 BIS 2 de la presente Ley.
XVII. El ejercicio de las funciones que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les transfiera la Federación, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de este ordenamiento.
XVIII. La formulación, ejecución y evaluación del programa estatal de protección al ambiente.
XIX. La emisión de recomendaciones a las autoridades competentes en materia ambiental, con el propósito de promover el cumplimiento de la legislación ambiental.
XX. La atención coordinada con la Federación de asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más Entidades Federativas, cuando así lo consideren conveniente las Entidades Federativas respectivas, y
XXI. La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les conceda esta Ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la Federación.
II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación o a los Estados.
III. La aplicación de la disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como de emisiones de contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes móviles que no sean consideradas de jurisdicción federal, con la participación que de acuerdo con la legislación estatal corresponda al gobierno del estado.
IV. La aplicación de la disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente Ley.
V. La creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población, parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas previstas por la legislación local.
VI. La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de la contaminación por ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones electromagnéticas y lumínica y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente, proveniente de fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones que, en su caso, resulten aplicables a las fuentes móviles excepto las que conforme a esta Ley sean consideradas de jurisdicción federal.
VII. La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas, con la participación que conforme a la legislación local en la materia corresponda a los gobiernos de los estados.
VIII. La formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico local del territorio a que se refiere el artículo 20 BIS 4 de esta Ley, en los términos en ella previstos, así como el control y la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo, establecidos en dichos programas.
IX. La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre y cuando no se trate de facultades otorgadas a la Federación o a los Estados en la presente Ley.
X. La participación en la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más municipios y que generen efectos ambientales en su circunscripción territorial.
XI. La participación en emergencias y contingencias ambientales conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan.
XII. La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, IV, VI y VII de este artículo.
XIII. La formulación y conducción de la política municipal de información y difusión en materia ambiental.
XIV. La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial.
XV. La formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente, y
XVI. La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les conceda esta Ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la Federación o a los Estados.
II. El control de los residuos peligrosos considerados de baja peligrosidad conforme a las disposiciones del presente ordenamiento.
III. La prevención y control de la contaminación de la atmósfera proveniente de fuentes fijas y móviles de jurisdicción federal.
IV. El control de acciones para la protección, preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en la zona federal marítimo terrestre, así como en la zona federal de los cuerpos de agua considerados como nacionales.
V. La protección, preservación y restauración de los recursos naturales a que se refiere esta Ley, y de la flora y fauna silvestre, así como el control de su aprovechamiento sustentable.
VI. La realización de acciones operativas tendientes a cumplir con los fines previstos en este ordenamiento, y
VII. La realización de acciones para la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones de esta Ley.
c) La Reunión de Río de Janeiro, Brasil, en junio de 1992 en la cual se va perfilando un nuevo orden internacional en el ámbito ambiental, y de una amplia participación de la sociedad civil que pone en entredicho los conceptos de Soberanía y Estado de Derecho. en dicha reunión se va perfilando una estrategia de conservación de carácter holístico a partir del concepto de "Biodiversidad".
- La implementación de alternativas de Ecodesarrollo.
- La orientación en torno al Desarrollo Sustentable y Sostenido.
- La participación ciudadana, y lo que a partir de Río se denominó la conservación de la Biodiversidad.
- La búsqueda de instrumentos de ordenamiento y planificación ambiental explicitados en el ordenamiento territorial Ecológico y la Evaluación de impacto ambiental.
2. Preservar la diversidad genética, de la cual depende el funcionamiento de muchos de los procesos y sistemas arriba mencionados, los programas necesarios para la protección y mejora de las plantas cultivadas y de cría de animales domésticos y de microorganismos, así como buena parte del progreso científico y médico, de la innovación técnica, y de la seguridad de las numerosas industrias que utilizan los recursos vivos.
3. Asegurar el aprovechamiento sostenido de las especies y de los ecosistemas que Constituyen la base vital de subsistencia comunidades rurales, así como de importantes industrias (peces, fauna silvestre, bosques y pastos).
2. Los recursos naturales y los seres humanos deben tratarse sobre una base legal como elementos de un sistema total.
3. Deben crearse mecanismos que procuren una participación de todas las personas interesadas o afectadas por el proceso de desarrollo.
4. El Desarrollo debe prestar atención de modo fundamental a las, necesidades básicas de la población humana: alientos, agua, salud, recursos, educación y derechos humanos.
5. Las tecnologías que se utilicen en el proceso de desarrollo, deberán respetar los procesos ecológicos, por lo que deberán evaluarse antes de su implantación.
6. Toda acción humana deberá realizarse de tal manera que mantenga la productividad de la biosfera y los estratos de la superficie del planeta tierra, en los que funcionan los ecosistemas terrestres y acuáticos, de los que depende la vida.
7. Las actividades humanas deberán de llevarse a cabo de tal manera que utilicen sabiamente la energía y los materiales de la tierra, y respeten, mantengan y conserven los procesos naturales que producen y hacen los recursos naturales y la energía.
8. El desarrollo deberá respetar y mantener la diversidad de la vida natural y de las vidas humanas, para poder mantener la disponibilidad de opciones para ésta y las futuras generaciones. Las consideraciones anteriores pusieron en la mesa de negociaciones los modelos de desarrollo imperantes, tratando de conciliar dos aspectos cruciales en el ámbito de la conservación: el desarrollo respetuoso y armónico con los procesos naturales, que permitiera a la vez, elevar el nivel de vida de la población, así como la calidad del planeta para las futuras generaciones. En este contexto, las áreas naturales protegidas surgen como una de las opciones mediante las cuales se pueden conciliar los aspectos del desarrollo, con el uso del suelo y los recursos naturales que en el existen, de tal manera que con el manejo adecuado de las Áreas silvestres se puede sostener el desarrollo y a la vez cumplir con la gran responsabilidad de cuidar el patrimonio, de la humanidad.
- Hacer compatible el ordenamiento ecológico del territorio con la reglamentación del uso del suelo derivada de la legislación en materia de asentamientos humanos, al reconocer que entre el campo y la ciudad existe una continuidad más que una dicotomía, y
- Prever la coordinación necesaria para que el Gobierno Federal fomente y apoye la formulación del ordenamiento ecológico del territorio por parte de los gobiernos locales, sin menoscabar sus atribuciones.
Evaluación del Impacto Ambiental: La evaluación del impacto ambiental constituye una de las figuras jurídicas más novedosas de la legislación ambiental mexicana y ha estado en el centro de los asuntos ambientales que más debates han suscitado dentro de la vida pública mexicana en los últimos años. Si bien es cierto que a través de este instrumento se han podido mitigar los efectos ambientales de muchas obras o actividades que anteriormente se llevaban a cabo sin un control efectivo, es preciso reconocer que la Ley vigente adolece de algunas deficiencias, entre las que destacan la centralización en el Gobierno Federal de una gran cantidad de decisiones, la ambigüedad en el establecimiento del tipo de obra o actividad que requiere su aplicación, así como la falta de procedimientos administrativos claros y de mecanismos de participación social que otorguen transparencia y certidumbre a los procesos de decisión. En consecuencia, las modificaciones a la Ley tuvieron como propósito:
Carácter de las disposiciones y propósitos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente: La ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente: Sus antecedentes más cercanos como ya mencionamos en el punto 3.1 del presente trabajo, se encuentran en la Ley Federal para prevenir y controlar la contaminación, de 1971, y la Ley Federal de Protección al Ambiente de 1982. En este orden, en 1988 y durante el periodo del Lic. Miguel de la Madrid Hurtado, se decreta la primera Ley marco con pretensiones de ordenar el ambiente ya construido y, en octubre 22 de 1996 se reforma por el Congreso de la Unión. En este orden de ideas mencionaremos su objeto y contenido, en el marco de las reformas aprobadas a la misma.
a). Objeto de la Ley: El titulo primero de la LGEEPA específicamente que esta ley es reglamentaria de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y sus disposiciones son de orden público e interés social. y tiene por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para:
I. Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar.
II. Definir los principios de la política ambiental y los instrumentos para su aplicación.III. La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente.
IV. La preservación y protección de la biodiversidad, así como el establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas.
V. El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas.
VI. La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo.
VII. Garantizar la participación corresponsable de las personas, en forma individual o colectiva, en la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente.
VIII. El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX - G de la Constitución.
IX. El establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia ambiental, y
X. El establecimiento de medidas de control y de seguridad para garantizar el cumplimiento y la aplicación de esta Ley y de las disposiciones que de ella se deriven, así como para la imposición de las sanciones administrativas y penales que correspondan.
Facultades de la Federación, los Estados y los Municipios:
Fuente: Exposición de motivos del Decreto que reforma, adiciona y deroga disposiciones de la LEEGEPA, publicación del 13 de diciembre de 1996, en el Diario Oficial de la Federación. Una de las demandas y propuestas recurrentes expresadas en la consulta convocada por el Congreso de la Unión, par las reformas de la LEEGEPA, publicas en el Diario Oficial de la Federación de fecha 13 de diciembre de 1996, fue la de que se definieran con toda claridad las atribuciones de los tres órdenes de gobierno en materia ambiental. Al respecto el avance que han logrado las políticas de descentralización y desconcentración, impulsadas por la federación en diversas materias hacia las entidades federativas y los Municipios, hace posible que éstos se encuentran en posibilidades de asumir mayores responsabilidades en materia ambiental, para atender de manera directa las peculiaridades y problemas ambientales específicos de cada localidad. Ello no significa en modo alguno que las reformas a la LEEGEPA, dejen a la federación sin atribuciones en este campo. Por el contrario, éstas se precisan ahora de manera inequívoca para cada uno de tres niveles de gobierno, con miras a corregir las omisiones, confusiones y ambigüedades que aparecían en la LEEGEPA de 1982. Como se sabe, el fundamento constitucional de la LGEEPA está consignado en los Artículos 27 y 73, fracción XXIX-G de nuestra Carta Magna. Este último precepto faculta al Congreso de la Unión para “expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico". De acuerdo con ese precepto, la función que la Constitución asigna a la legislación que expida el Congreso de la Unión consiste, por una parte, en establecer los mecanismos de coordinación entre los tres órdenes de gobierno que hagan posible una gestión ambiental integral y, por otra parte, en precisar el esquema de distribución de competencias en materia ambiental que se deriva, en forma explícita o implícita, de la propia Constitución. En el marco de esa interpretación, la iniciativa de reformas a la LGEEPA pretende impulsar un proceso de descentralización de la gestión ambiental. El primer paso en esa dirección consiste en revisar las atribuciones que, en su texto actual, la LGEEPA deposita en el Gobierno Federal. Al respecto, cabe señalar que algunas de esas atribuciones pueden ser desempeñadas con éxito por las autoridades locales, mientras que otras carecen de precisión en su formulación. Con ello se crea un margen discrecional excesivamente amplio, que puede ser utilizado en detrimento de los poderes locales y genera inseguridad entre la ciudadanía respecto de la instancia de gobierno responsable de ejercer facultades específicas. En consecuencia, el proyecto de reformas a la Ley que se comenta establece con la mayor precisión posible los ámbitos de actuación que corresponderán a cada uno de los órdenes de gobierno, reconociendo el principio constitucional previsto en el Artículo 124 de la Constitución, que señala que aquello que no esté expresamente reservado a la Federación por ella misma se entiende reservado a los gobiernos locales. Así, la propuesta reduce y precisa las materias que corresponden al Gobierno Federal en materia ambiental, evitando, en todo caso, que en el proceso de descentralización se generen vacíos que impidan la atención oportuna y eficiente de aspectos relacionados con la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente. La iniciativa señala, asimismo, las materias cuya responsabilidad corresponderá a los gobiernos de las entidades federativas y de los Municipios, fortaleciendo las atribuciones de éstos en materias tales como el ordenamiento ecológico del territorio. Por lo que toca al Gobierno del Distrito Federal, en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente, conforme a las disposiciones legales que expida la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, tendrá a su cargo el ejercicio del mismo tipo de facultades que se encuentran conferidas a los estados y municipios. Por otra parte, y con el propósito de establecer un sistema gradual de transferencia de facultades en favor de los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios por parte de la Federación, la propuesta recoge el mecanismo previsto en el Artículo 116, fracción VI de la Constitución, en donde se establece que "la Federación y los Estados, en los términos de Ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario...". De acuerdo con lo anterior, en la medida en que los Gobiernos locales desarrollen la capacidad para asumir la responsabilidad del ejercicio de atribuciones en materia ambiental que en principio corresponden a la Federación, ésta podrá transferírselas mediante convenios de coordinación que deberán cubrir determinadas condiciones. A través de este mecanismo, será posible descentralizar atribuciones en favor de los gobiernos locales en muy diversas materias, entre las que destacan las de prevención y control de la contaminación atmosférica, control de residuos de baja peligrosidad, de administración de áreas naturales protegidas y vigilancia en la zona federal marítimo terrestre. En este contexto, es comprensible que en la medida que los estados y los municipios adquieran la capacidad suficiente para asumir sus responsabilidades en el desempeño de sus atribuciones en la materia que en principio corresponden a la Federación, ésta podrá transferírselas mediante convenios de coordinación que deberá cubrir determinadas condiciones. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente dispone como Distribución de competencias lo siguiente:
ARTICULO 4º. La Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta Ley y en otros ordenamientos legales.
ARTICULO 5º. Son facultades de la Federación:
I. La formulación y conducción de la política ambiental nacional.II. La aplicación de los instrumentos de la política ambiental previstos en esta Ley, en los términos en ella establecidos, así como la regulación de las acciones para la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realicen en bienes y zonas de jurisdicción federal.
III. La atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en el territorio nacional o en las zonas sujetas a la soberanía y jurisdicción de la nación, originados en el territorio o zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de otros Estados, o en zonas que estén más allá de la jurisdicción de cualquier Estado.
IV. La atención de los asuntos que, originados en el territorio nacional o las zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de la nación afecten el equilibrio ecológico del territorio o de las zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de otros Estados, o a las zonas que estén más allá de la jurisdicción de cualquier Estado.
V. La expedición de las normas oficiales mexicanas y la vigilancia de su cumplimiento en las materias previstas en esta Ley.
VI. La regulación y el control de las actividades consideradas como altamente riesgosas, y de la generación, manejo y disposición final de materiales y residuos peligrosos para el ambiente o los ecosistemas, así como para la preservación de los recursos naturales, de conformidad con esta Ley, otros ordenamientos aplicables y sus disposiciones reglamentarias.
VII. La participación en la prevención y el control de emergencias y contingencias ambientales, conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan.
VIII. El establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas de competencia federal.
IX. La formulación, aplicación y evaluación de los programas de ordenamiento ecológico general del territorio y de los programas de ordenamiento ecológico marino a que se refiere el artículo 19 BIS de esta Ley.
X. La evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades a que se refiere el artículo 28 de esta Ley y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes.
XI. La regulación del aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de los recursos forestales, el suelo, las aguas nacionales, la biodiversidad, la flora, la fauna y los demás recursos naturales de su competencia.
XII. La regulación de la contaminación de la atmósfera, proveniente de todo tipo de fuentes emisoras, así como la prevención y el control en zonas o en caso de fuentes fijas y móviles de jurisdicción federal.
XIII. El fomento de la aplicación de tecnologías, equipos y procesos que reduzcan las emisiones y descargas contaminantes provenientes de cualquier tipo de fuente, en coordinación con las autoridades de los Estados, el Distrito Federal y los Municipios. así como el establecimiento de las disposiciones que deberán observarse para el aprovechamiento sustentable de los energéticos.
XIV. La regulación de las actividades relacionadas con la exploración, explotación y beneficio de los minerales, substancias y demás recursos del subsuelo que corresponden a la nación, en lo relativo a los efectos que dichas actividades puedan generar sobre el equilibrio ecológico y el ambiente.
XV. La regulación de la prevención de la contaminación ambiental originada por ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica, radiaciones electromagnéticas y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente.
XVI. La promoción de la participación de la sociedad en materia ambiental, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley.
XVII. La integración del Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales y su puesta a disposición al público en los términos de la presente Ley.
XVIII. La emisión de recomendaciones a autoridades Federales, Estatales y Municipales, con el propósito de promover el cumplimiento de la legislación ambiental.
XIX. La vigilancia y promoción, en el ámbito de su competencia, del cumplimiento de esta Ley y los demás ordenamientos que de ella se deriven.
XX. La atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más entidades federativas, y
XXI. Las demás que esta Ley u otras disposiciones legales atribuyan a la Federación.
ARTICULO 6º. Las atribuciones que esta Ley otorga a la Federación, serán ejercidas por el Poder Ejecutivo Federal a través de la Secretaría, salvo las que directamente correspondan al Presidente de la República por disposición expresa de la ley. Cuando, por razón de la materia y de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal u otras disposiciones legales aplicables, se requiera de la intervención de otras dependencias, la Secretaría ejercerá sus atribuciones en coordinación con las mismas. Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que ejerzan atribuciones que les confieren otros ordenamientos cuyas disposiciones se relacionen con el objeto de la presente Ley, ajustarán su ejercicio a los criterios para preservar el equilibrio ecológico, aprovechar sustentablemente los recursos naturales y proteger el ambiente en ella incluidos, así como a las disposiciones de los reglamentos, normas oficiales mexicanas, programas de ordenamiento ecológico y demás normatividad que de la misma se derive.
ARTICULO 7º. Corresponden a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:
I. La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental estatal.II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia, así como la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realice en bienes y zonas de jurisdicción estatal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación.
III. La prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, así como por fuentes móviles, que conforme a lo establecido en esta Ley no sean de competencia Federal.
IV. La regulación de actividades que no sean consideradas altamente riesgosas para el ambiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 de la presente Ley.
V. El establecimiento, regulación, administración y vigilancia de las áreas naturales protegidas previstas en la legislación local, con la participación de los gobiernos municipales.
VI. La regulación de los sistemas de recolección, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente Ley.
VII. La prevención y el control de la contaminación generada por la emisión de ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica, radiaciones electromagnéticas y olores perjudiciales al equilibrio ecológico o al ambiente, proveniente de fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, así como, en su caso, de fuentes móviles que conforme a lo establecido en esta Ley no sean de competencia Federal.
VIII. La regulación del aprovechamiento sustentable y la prevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal. así como de las aguas nacionales que tengan asignadas.
IX. La formulación, expedición y ejecución de los programas de ordenamiento ecológico del territorio a que se refiere el artículo 20 BIS 2 de esta Ley, con la participación de los municipios respectivos.
X. La prevención y el control de la contaminación generada por el aprovechamiento de las sustancias no reservadas a la Federación, que constituyan depósitos de naturaleza similar a los componentes de los terrenos, tales como rocas o productos de su descomposición que sólo puedan utilizarse para la fabricación de materiales para la construcción u ornamento de obras.
XI. La atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico o el ambiente de dos o más municipios.
XII. La participación en emergencias y contingencias ambientales, conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan.
XIII. La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, VI y VII de este artículo.
XIV. La conducción de la política estatal de información y difusión en materia ambiental.
XV. La promoción de la participación de la sociedad en materia ambiental, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley.
XVI. La evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades que no se encuentren expresamente reservadas a la Federación, por la presente Ley y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 35 BIS 2 de la presente Ley.
XVII. El ejercicio de las funciones que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les transfiera la Federación, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de este ordenamiento.
XVIII. La formulación, ejecución y evaluación del programa estatal de protección al ambiente.
XIX. La emisión de recomendaciones a las autoridades competentes en materia ambiental, con el propósito de promover el cumplimiento de la legislación ambiental.
XX. La atención coordinada con la Federación de asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más Entidades Federativas, cuando así lo consideren conveniente las Entidades Federativas respectivas, y
XXI. La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les conceda esta Ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la Federación.
ARTÍCULO 8º. Corresponden a los Municipios, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:
I. La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal.II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación o a los Estados.
III. La aplicación de la disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como de emisiones de contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes móviles que no sean consideradas de jurisdicción federal, con la participación que de acuerdo con la legislación estatal corresponda al gobierno del estado.
IV. La aplicación de la disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente Ley.
V. La creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población, parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas previstas por la legislación local.
VI. La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de la contaminación por ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones electromagnéticas y lumínica y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente, proveniente de fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones que, en su caso, resulten aplicables a las fuentes móviles excepto las que conforme a esta Ley sean consideradas de jurisdicción federal.
VII. La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas, con la participación que conforme a la legislación local en la materia corresponda a los gobiernos de los estados.
VIII. La formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico local del territorio a que se refiere el artículo 20 BIS 4 de esta Ley, en los términos en ella previstos, así como el control y la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo, establecidos en dichos programas.
IX. La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre y cuando no se trate de facultades otorgadas a la Federación o a los Estados en la presente Ley.
X. La participación en la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más municipios y que generen efectos ambientales en su circunscripción territorial.
XI. La participación en emergencias y contingencias ambientales conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan.
XII. La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, IV, VI y VII de este artículo.
XIII. La formulación y conducción de la política municipal de información y difusión en materia ambiental.
XIV. La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial.
XV. La formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente, y
XVI. La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les conceda esta Ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la Federación o a los Estados.
Facultades del Departamento del Distrito Federal: De conformidad con lo establecido por la LGEEPA, corresponde al Gobierno del Distrito Federal lo siguiente:
ARTICULO 9o. Corresponden al Gobierno del Distrito Federal, en materia de preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, conforme a las disposiciones legales que expida la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, las facultades a que se refieren los artículos 7º. y 8º. de esta Ley.
ARTICULO 10. Los Congresos de los Estados, con arreglo a sus respectivas Constituciones y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, expedirán las disposiciones legales que sean necesarias para regular las materias de su competencia previstas en esta Ley. Los ayuntamientos, por su parte, dictarán los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas que correspondan, para que en sus respectivas circunscripciones, se cumplan las previsiones del presente ordenamiento. En el ejercicio de sus atribuciones, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, observarán las disposiciones de esta Ley y las que de ella se deriven.
ARTICULO 11. La Federación, por conducto de la Secretaría, podrá suscribir convenios o acuerdos de coordinación con el objeto de que los Estados o el Distrito Federal asuman las siguientes funciones:
I. El manejo y vigilancia de las áreas naturales protegidas de competencia Federal.II. El control de los residuos peligrosos considerados de baja peligrosidad conforme a las disposiciones del presente ordenamiento.
III. La prevención y control de la contaminación de la atmósfera proveniente de fuentes fijas y móviles de jurisdicción federal.
IV. El control de acciones para la protección, preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en la zona federal marítimo terrestre, así como en la zona federal de los cuerpos de agua considerados como nacionales.
V. La protección, preservación y restauración de los recursos naturales a que se refiere esta Ley, y de la flora y fauna silvestre, así como el control de su aprovechamiento sustentable.
VI. La realización de acciones operativas tendientes a cumplir con los fines previstos en este ordenamiento, y
VII. La realización de acciones para la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones de esta Ley.
Asimismo, los Estados podrán suscribir con sus Municipios convenios de coordinación, previo acuerdo con la Federación, a efecto de que éstos asuman la realización de las funciones anteriormente referidas.
La política ecológica: Las estrategias de conservación en México: De cara al siglo XXI y tomando en consideración la crisis ambiental profunda y aguda que impacta el planeta y con ello los modelos de vida cotidianos más simples hasta las estructuras más complejas, plasmadas en los modelos de desarrollo que Implementan los países del mundo en sus realidades, la función del Derecho como principal herramienta en la búsqueda del bien común, la paz social, la equidad y el orden, representa uno de los aspectos relevantes en el análisis social, máxime cuando está de por medio la supervivencia misma del planeta.
La problemática ambiental que en las últimas décadas ha impactado fuertemente las condiciones de vida del planeta, y que los estudiosos de la materia han coincidido en señalar como: pérdida de diversidad biológica, desnutrición y adelgazamiento de la capa de ozono, perdida de bosques tropicales, extinción de especies, ruido, contaminación del aire y erosión de la salud de los habitantes de la tierra, así como un acelerado crecimiento urbano de metrópolis sin ninguna organización y planificación, situaciones que están afectando gravemente las condiciones climáticas de nuestro hábitat explícita también la complejidad que el Derecho debe asumir para afrontarlas. En este orden de ideas, la realidad de una problemática global ambiental ha implicado el volver los ojos hacia las condiciones de sustentabilidad de nuestro planeta, y de esta manera delinear políticas, estrategias y orientaciones para reconocerla y buscarle solución. En esta búsqueda se han seguido varios caminos y las estrategias de conservación más antiguas que se implementaron, tuvieron su origen precisamente en Estados Unidos de Norteamérica, a partir de su incremento demográfico, económico e industrial sin precedente, y respondían a la disposición irracional que se hacía de extensos territorios en los que después de agotar sus recursos se trasladaban a otra zona de gran riqueza para seguir con esta acción devastadora. Una personalidad de mente despierta (Pinchot), comenzó a apuntalar hacia 1947 realizando la denuncia de la situación anterior, en la forma siguiente: El coloso norteamericano estaba dedicado en cuerpo y alma a apropiarse y a explotar las riquezas naturales del más prodigo de los continentes: recogiendo a manos llenas, cosechando donde no había sembrado, despilfarrando lo que creía duraría eternamente. Las nuevas vías férreas abrían nuevos territorios. Los explotadores se adentraban cada vez más en la selva. El mejor explotador era aquel que se apoderaba de la más suculenta tajada de los recursos naturales. Se consideraba que la riqueza y la virtud estaban uncidas en una sola yunta. No es pues extraño que haya sido en los Estados Unidos de Norteamérica, en donde naciera en forma organizada una clara conciencia del peligro que representaba la acelerada destrucción de los recursos naturales, y en consecuencia, la urgente necesidad de hacer frente al problema, dando lugar a una de las estrategias de conservación más antiguas, como lo es la creación de Parques Nacionales como una forma específica de conservar y proteger la riqueza del planeta. A partir de esta apreciación de Pinchot, ya con Roosevelt como Presidente de los Estados Unidos, se fueron sentando las bases para la creación de una política de carácter institucional en la conservación, dándose los primeros pasos para conformar lo que en la actualidad será la Unión internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) Posteriormente podemos ubicar tres reuniones de carácter internacional, que permearon las estrategias de conservación acogidas por la mayoría de los países del orbe, a saber:
a) La Reunión de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), sobre Medio Ambiente humano en 1972 y celebrada en Estocolmo, Suecia, en donde se acogió por los países miembros de dicho organismo, el principio (de: "que todos tenemos derecho a gozar de un ambiente sano", y se fue caracterizando el concepto de Eco desarrollo).
b) La Estrategia Mundial para la Conservación, promulgada por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) en 1980, documento en el cual se va perfilando el marco teórico de la conservación, enriqueciendo a éste con los conceptos de "Desarrollo Sostenible o Sustentable", y el de Participación Social".c) La Reunión de Río de Janeiro, Brasil, en junio de 1992 en la cual se va perfilando un nuevo orden internacional en el ámbito ambiental, y de una amplia participación de la sociedad civil que pone en entredicho los conceptos de Soberanía y Estado de Derecho. en dicha reunión se va perfilando una estrategia de conservación de carácter holístico a partir del concepto de "Biodiversidad".
Por otra parte, nos referimos a un aspecto que se desarrolló a partir de la década de los 60, y cuyo factor ha sido de capital importancia para la institucionalización y juridicación de la conservación, tanto a nivel internacional como de México, explicitado en el Movimiento Ecologista, cuyo desenvolvimiento y desarrollo, tuvo su auge en el evento de Río de Janeiro, realizado en 1992, en respuesta de la destrucción del ambiente y crítica a los modelos de desarrollo que priorizaban el crecimiento económico a costa de la destrucción ambiental y de la sobrevivencia humana. Bajo este marco referencial, pudiéramos concluir que las estrategias de conservación y el marco conceptual que ha orientado el desarrollo de la conservación, han girado alrededor de:
- La creación de áreas naturales protegidas.- La implementación de alternativas de Ecodesarrollo.
- La orientación en torno al Desarrollo Sustentable y Sostenido.
- La participación ciudadana, y lo que a partir de Río se denominó la conservación de la Biodiversidad.
- La búsqueda de instrumentos de ordenamiento y planificación ambiental explicitados en el ordenamiento territorial Ecológico y la Evaluación de impacto ambiental.
Hoy en día, las estrategias de conservación enunciadas con anterioridad, abordan como eje central orientador el concepto del Desarrollo Sustentable, definido como: Aquel que satisface las necesidades del presente, sin riesgo de que las futuras generaciones no puedan satisfacer las propias necesidades. En este contexto, observamos como el proceso de juridicación de los acontecimientos sociales se fue desarrollando en forma paulatina y trató de orientar y dar respuesta a una problemática ambiental que tuvo su etapa de agudización a partir de la Segunda Guerra Mundial, que de alguna manera trastocó todos los aspectos de la vida económica del país. Por ende, su desarrollo ha sido quizá de los más paulatinos y diversificados. tan es así, que más adelante explicitaremos que los procesos de codificación y legislación se fueron derivando de las estrategias de conservación que iban infiltrándose en la sociedad en cada momento histórico. Tomando en cuenta que una de las estrategias de conservación mas favorecidas y promovidas tanto a nivel mundial como en nuestro país lo constituyen precisamente las Áreas Naturales Protegidas, profundizaremos en el análisis de las mismas. El tema que pretendernos abordar es uno de los ejes principales de la conservación a nivel nacional e internacional, ya que representa una de las alternativas con mayor trascendencia e importancia para la preservación, protección, uso, manejo y conservación de los recursos naturales. Desde una perspectiva de conservación, las áreas naturales protegidas (AINP), han representado la opción históricamente más antigua y más desarrollada en el mundo. de ahí su importancia y proyección respecto a las actuales políticas de conservación. Sin embargo, queremos aprovechar la oportunidad para referimos a la experiencia en nuestro país, para de aquí repuntar a las opciones más modernas en el mundo actual de la conservación, a la vez que abordaremos las estrategias más relevantes para el marco del derecho ambiental como lo son el Desarrollo Sustentable y los instrumentos de planificación ambiental.
El desarrollo sustentable: Ubicaremos la conservación desde el contexto del desarrollo económico, para lo cual haremos alusión a los modelos de desarrollo económico que a la fecha han prevalecido. A partir de la Segunda Guerra Mundial se centró la atención en el desarrollo de los centros urbanos, atrayendo a la gente con promesas de empleo y un nivel de vida más alto que el de las regiones rurales. Sin embargo, para el soporte de este desarrollo se Introdujo y extendió la agricultura moderna. los transportes llegaron hasta zonas que en fechas muy recientes eran territorio selvático, transportando con ello materias primas, productos semi elaborados y elaborados, así como también a las personas. Ante esta situación, muchas personas se dirigieron a las ciudades en búsqueda de fortuna, pero otras lo hicieron hacía el interior buscando así su futuro en la agricultura, la cría de animales en los nuevos polos de desarrollo. Los resultados de este desarrollo no han sido Positivos a la fecha, ya que no hall alcanzado a todas las clases de la Sociedad, y la gran mayoría de la población soporta todavía un nivel de vida inaceptable. En muchos países la tremenda distancia entre los estratos de la sociedad crea una exagerada diferencia. los residuos del latifundismo, los esquemas del desarrollo y varias formas de desastres naturales afectan a millones de pobres que no poseen tierras en las zonas de producción agrícola. Otro de los efectos negativos de las formas actuales de la modernización, incluyen la alienación de los habitantes urbanos y de las realidades de hábitat, olvidando los habitantes de las ciudades de donde proceden sus alimentos. A partir de esta gran contradicción económica y ecológica se cuestionan las formas imperantes de desarrollo, ya que se ha priorizado el desarrollo cuantitativo del llamado crecimiento económico, se ha descuidado el hábitat humano, en sí. Ante el paulatino y a veces rápido proceso de deterioro del ambiente y la gran problemática económica por la cual atraviesa nuestro planeta, se han ido forjando distintas estrategias Para la conservación del ambiente en nuestro país y en el mundo entero fortaleciéndose con ello su marco conceptual. Haciendo referencia en esta línea a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Hombre y el Medio Ambiente, realizado en Estocolmo, Suecia (1972), se coincidió que en los principios de convención se incorporaran al desarrollo, dando origen al término Eco desarrollo, cuyo pionero, fue el señor Maurice S. Strongfg, Primer Director Ejecutivo del Programa Para el Medio Ambiente de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Es así que el Eco desarrollo se conceptualiza como: El desarrollo a nivel regional y local, congruente con las potencialidades del Área en cuestión, prestándose atención al uso adecuado y racional de los recursos naturales y a la aplicación de estilos tecnológicos apropiados, y la adopción de formas de respeto hacia los ecosistemas naturales, centrando su objetivo en utilizar los recursos según las necesidades humanas, y mejorar y mantener la calidad de la vida humana para esta generación y para las futuras. Las ideas anteriores se retoman más ampliamente en la Estrategia Mundial para la Conservación en el año de 1980, en donde la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), del Programa para las Naciones Unidas sobre Medio, Ambiente, trata de conciliar el desarrollo con la conservación de los recursos naturales, creándose así el término del Desarrollo Sostenido o Sustentable, en función de alcanzar tres objetivos principales en la conservación:
1. Mantener los procesos ecológicos y los sistemas vitales de los cuales dependen la supervivencia y el desarrollo humanos de la regeneración y protección de los suelos, el reciclado de los nutrientes y la purificación de las aguas).2. Preservar la diversidad genética, de la cual depende el funcionamiento de muchos de los procesos y sistemas arriba mencionados, los programas necesarios para la protección y mejora de las plantas cultivadas y de cría de animales domésticos y de microorganismos, así como buena parte del progreso científico y médico, de la innovación técnica, y de la seguridad de las numerosas industrias que utilizan los recursos vivos.
3. Asegurar el aprovechamiento sostenido de las especies y de los ecosistemas que Constituyen la base vital de subsistencia comunidades rurales, así como de importantes industrias (peces, fauna silvestre, bosques y pastos).
En este contexto, los gobiernos latinoamericanos y los especialistas clarificaron aún más estos conceptos, y en la reunión celebrada en Cocoyoc, México en 1984, sobre los aspectos esenciales del Desarrollo Ecológico y la Declaración de Cocoyoc, se explicitan en 8 puntos:
1. El ecosistema o región geográfica de hidrográfica, constituye la unidad básica para el desarrollo.2. Los recursos naturales y los seres humanos deben tratarse sobre una base legal como elementos de un sistema total.
3. Deben crearse mecanismos que procuren una participación de todas las personas interesadas o afectadas por el proceso de desarrollo.
4. El Desarrollo debe prestar atención de modo fundamental a las, necesidades básicas de la población humana: alientos, agua, salud, recursos, educación y derechos humanos.
5. Las tecnologías que se utilicen en el proceso de desarrollo, deberán respetar los procesos ecológicos, por lo que deberán evaluarse antes de su implantación.
6. Toda acción humana deberá realizarse de tal manera que mantenga la productividad de la biosfera y los estratos de la superficie del planeta tierra, en los que funcionan los ecosistemas terrestres y acuáticos, de los que depende la vida.
7. Las actividades humanas deberán de llevarse a cabo de tal manera que utilicen sabiamente la energía y los materiales de la tierra, y respeten, mantengan y conserven los procesos naturales que producen y hacen los recursos naturales y la energía.
8. El desarrollo deberá respetar y mantener la diversidad de la vida natural y de las vidas humanas, para poder mantener la disponibilidad de opciones para ésta y las futuras generaciones. Las consideraciones anteriores pusieron en la mesa de negociaciones los modelos de desarrollo imperantes, tratando de conciliar dos aspectos cruciales en el ámbito de la conservación: el desarrollo respetuoso y armónico con los procesos naturales, que permitiera a la vez, elevar el nivel de vida de la población, así como la calidad del planeta para las futuras generaciones. En este contexto, las áreas naturales protegidas surgen como una de las opciones mediante las cuales se pueden conciliar los aspectos del desarrollo, con el uso del suelo y los recursos naturales que en el existen, de tal manera que con el manejo adecuado de las Áreas silvestres se puede sostener el desarrollo y a la vez cumplir con la gran responsabilidad de cuidar el patrimonio, de la humanidad.
Instrumentos de Control Ambiental: La experiencia acumulada en la gestión ambiental en los últimos años, aconseja adecuar y ampliar los instrumentos de política ambiental previstos en la LGEEPA. La adecuación que se propone, al atender las propuestas y recomendaciones recabadas mediante la consulta convocada por el Congreso de la Unión, comprende una reforma estructural sobre todo en lo que se refiere a normalización, ordenamiento ecológico del territorio, evaluación de impacto ambiental y regulación ecológica de los asentamientos humanos. Por su parte, la ampliación consiste en incorporar instrumentos que han sido utilizados con éxito sin estar contemplados en la legislación y que deben incorporarse a la misma para facilitar el desarrollo de una nueva política ambiental. Tal es el caso de los instrumentos económicos, la autorregulación y la auditoria ambiental. Es importante resaltar que en relación con los instrumentos de política ambiental, la presente Iniciativa tiene como propósito, además de lo anteriormente señalado, reforzar el carácter preventivo de dichos instrumentos tal y como podrá apreciarse en seguida.
Ordenamiento Ecológico del Territorio: En el texto vigente de la LGEEPA se concibe al ordenamiento ecológico del territorio como el proceso de planeación dirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales en el territorio nacional, para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger el ambiente. Sin embargo, hasta la fecha no ha sido posible su aplicación adecuada, fundamentalmente porque su naturaleza jurídica, sus objetivos y sus alcances no están debidamente determinados ni se cuenta con un marco para que se traduzca en un sistema de planeación ecológica con diferentes funciones normativas según la extensión territorial de que se trate. Con el propósito de asignar a este instrumento la función que le corresponde dentro de una política ambiental integral, la propuesta enriquece substancialmente el régimen del ordenamiento ecológico del territorio, al definirlo como un instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la conservación y el aprovechamiento de los recursos naturales. Para ello se crean cuatro modalidades distintas del ordenamiento, que tendrían funciones normativas también distintas: el ordenamiento ecológico general del territorio, los ordenamientos ecológicos regionales, los ordenamientos ecológicos locales, y los ordenamientos ecológicos marinos. El ordenamiento ecológico general del territorio será el resultado de un proceso dentro del cual se plantearán las tendencias deseables respecto al uso del territorio y de los recursos naturales a nivel nacional, se incorporará al programa sectorial de medio ambiente, deberá ser considerado en otros programas sectoriales y tendrá un carácter obligatorio para el Gobierno Federal e indicativo para los particulares. Los programas de ordenamiento ecológico regional, que podrán abarcar o no los límites de las entidades federativas, sólo una parte de su territorio o incluso territorio de dos o más entidades federativas, deberán contener la determinación del área o región a ordenar, describiendo sus atributos bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales. La tercera modalidad, el ordenamiento ecológico local del territorio, consiste en la determinación de usos del suelo atendiendo a su vocación o características a nivel local. En este caso el ordenamiento debe tener un carácter obligatorio, en forma similar a las disposiciones contenidas en los planes de desarrollo urbano de los centros de población, previstos en la legislación en materia de asentamientos humanos. Es por ello que se establece la competencia de los Municipios, conforme a lo que establezca la legislación local, para expedir los programas de ordenamiento ecológico local. Finalmente se incorporan los programas de ordenamiento ecológico marino que regularán las actividades productivas y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales del mar, así como de las zonas costeras, aguas nacionales y zonas contiguas a estas últimas, en áreas o superficies específicas, que por sus características así lo requieran. Estos programas, además de contener la delimitación precisa de la zona que abarcarán, considerarán los criterios establecidos en la Ley, las disposiciones que de ella se deriven, los tratados internacionales de los que México sea parte y demás ordenamientos que regulen la materia. Adicionalmente, la propuesta sobre Ordenamiento Ecológico incorpora disposiciones que tienen por objeto:
- Garantizar el derecho de los individuos, instituciones u organizaciones sociales y centros de educación para participar en la formulación y revisión del ordenamiento ecológico local del territorio. En la propuesta se reconoce a las legislaturas de los Estados la capacidad para reglamentar los procedimientos y el régimen de coordinación entre las autoridades estatales y municipales en la materia, a fin de que se garantice la participación social en su formulación.
- Vincular la gestión de los recursos naturales con el ordenamiento ecológico del territorio.- Hacer compatible el ordenamiento ecológico del territorio con la reglamentación del uso del suelo derivada de la legislación en materia de asentamientos humanos, al reconocer que entre el campo y la ciudad existe una continuidad más que una dicotomía, y
- Prever la coordinación necesaria para que el Gobierno Federal fomente y apoye la formulación del ordenamiento ecológico del territorio por parte de los gobiernos locales, sin menoscabar sus atribuciones.
Instrumentos Económicos: Hasta el momento, la aplicación de la normatividad ambiental se ha basado casi exclusivamente en el sistema regulatorio tradicional de permisos, inspecciones y sanciones. Este sistema debe ser complementado con otro tipo de instrumentos, con el propósito de conseguir los objetivos de la política ambiental. Por ello, las modificaciones que se proponen prevén la incorporación de una sección dedicada a los instrumentos económicos, como medios para conseguir los objetivos de la política ambiental. En la iniciativa se definen los instrumentos económicos como los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generan sus actividades económicas y se les incentiva para realizar acciones que favorezcan al ambiente. Asimismo, se determina la facultad de la Federación, los estados y el Distrito Federal para diseñar, desarrollar y aplicar instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental. El desarrollo sustentable y una política ecológica eficiente y efectiva requieren que el sistema de precios conlleve de manera plena información ambiental sobre las consecuencias, beneficios y costos de decisiones de producción y de consumo. Esto puede lograrse a través del uso de instrumentos económicos que tiendan a hacer compatibles las decisiones privadas con los intereses colectivos de protección ambiental y desarrollo sustentable. Los instrumentos económicos constituyen un mecanismo idóneo para hacer efectivos dos principios de la política ambiental: el que indica que quien contamine, haga un uso excesivo de recursos naturales, o altere los ecosistemas, debe asumir los costos inherentes a su conducta y el que señala que quien conserve los recursos e invierta en la conservación ecológica, reconstruyendo el capital ambiental de la nación, debe recibir, por ello, un estímulo o una compensación. Además, los instrumentos económicos pueden abrir espacios de oportunidad para el logro de objetivos ambientales, permitir una mayor equidad social y una real solidaridad intergeneracional en la distribución de costos y beneficios asociados a la política ambiental. Lejos de sustituir al resto de los instrumentos de política ambiental, los instrumentos económicos podrán utilizarse en conjunción con otros, como pueden ser las normas oficiales mexicanas y el ordenamiento ecológico del territorio, especialmente cuando se trate de observar umbrales o límites en determinados ámbitos territoriales, de tal manera que se garanticen la integridad y el equilibrio de los ecosistemas, y la salud de la población.
Regulación Ambiental de los Asentamientos Humanos: Dentro de los instrumentos de política ambiental previstos en la Ley vigente, se encuentra la regulación ecológica de los asentamientos humanos, cuyo propósito fundamental es vincular las acciones que se realicen para la planeación de los asentamientos humanos con la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente. Las modificaciones propuestas pretenden reforzar dicha vinculación a través de la ampliación de los criterios ambientales que deberán ser observados en la planeación y gestión de las ciudades y que constituyen los lineamientos para un desarrollo urbano sustentable.
Evaluación del Impacto Ambiental: La evaluación del impacto ambiental constituye una de las figuras jurídicas más novedosas de la legislación ambiental mexicana y ha estado en el centro de los asuntos ambientales que más debates han suscitado dentro de la vida pública mexicana en los últimos años. Si bien es cierto que a través de este instrumento se han podido mitigar los efectos ambientales de muchas obras o actividades que anteriormente se llevaban a cabo sin un control efectivo, es preciso reconocer que la Ley vigente adolece de algunas deficiencias, entre las que destacan la centralización en el Gobierno Federal de una gran cantidad de decisiones, la ambigüedad en el establecimiento del tipo de obra o actividad que requiere su aplicación, así como la falta de procedimientos administrativos claros y de mecanismos de participación social que otorguen transparencia y certidumbre a los procesos de decisión. En consecuencia, las modificaciones a la Ley tuvieron como propósito:
- Establecer con toda claridad la obligatoriedad de la autorización previa en materia de impacto ambiental para la realización de obras o actividades que generen o puedan generar efectos significativos sobre el ambiente o los recursos naturales, y que no puedan ser regulados adecuadamente a través de otros instrumentos como normas, licencias, ordenamiento ecológico del territorio y otros. Para ello, la propuesta contiene una relación precisa de aquellas obras o actividades cuyo impacto ambiental corresponderá evaluar al Gobierno Federal, incorporando varios tipos de obras y actividades que no están expresamente establecidos en la ley vigente, tales como poliductos, plantaciones forestales, cambios de uso del suelo en áreas forestales, así como en selvas y zonas áridas, parques industriales donde se realicen actividades altamente riesgosas, desarrollos inmobiliarios en las costas, obras y actividades en humedales, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar, así como sus litorales o zonas federales, actividades pesqueras, acuícolas o agropecuarias que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies o causar daños a los ecosistemas. Con el nuevo listado se pretende que el Gobierno Federal no deje de evaluar obras y actividades con impacto significativo, pero también que los particulares tengan mayor certeza jurídica al conocer con precisión las actividades que requieren autorización.
- Incorporar, con el objeto de definir una regulación clara y simplificada en materia de impacto ambiental, la referencia al Reglamento de la Ley en la cual se deberán señalar las obras o actividades incluidas en el propio capítulo, que por su ubicación, dimensiones características o alcances, no produzcan impactos significativos y que por lo tanto no requerirán evaluación de impacto ambiental.
- Prever la posibilidad de que la Secretaría solicite la evaluación de impacto ambiental a obras o actividades que aún no estando expresamente señaladas en la Ley, puedan causar desequilibrio ecológico, daños a la salud pública o a los ecosistemas o rebasar los límites y condiciones legales. No obstante, con el objeto de no hacer nugatorio el beneficio derivado de un listado preciso, se incluye en esta disposición el procedimiento que deberá seguir la autoridad para determinar si procede o no la presentación de una manifestación de impacto ambiental, y se establece la positiva ficta en caso de que la autoridad no conteste en el plazo legal.
- Elevar a rango de Ley el informe preventivo, actualmente previsto en el reglamento de la LGEEPA para los casos que no requieren manifestación.
- Simplificar los procedimientos para la evaluación de impacto ambiental de las obras y actividades competencia de las autoridades locales. Cabe mencionar que, en la actualidad, muchas legislaciones estatales prevén licencias de fraccionamientos, subdivisiones, usos del suelo y otros a los que se han venido a añadir los procedimientos de impacto ambiental, lo que acarrea una complejidad innecesaria en el régimen de licencias. En este aspecto, la iniciativa dispone que las leyes de los estados evitarán la proliferación de procedimientos administrativos en los que distintas autoridades intervienen en la autorización de proyectos que pueden evaluarse en un sólo procedimiento. Con ello se pretende avanzar en la articulación de la gestión del desarrollo urbano con la gestión ambiental.
- Vincular la evaluación del impacto ambiental con el ordenamiento ecológico del territorio y la regulación de los usos del suelo prevista en la legislación sobre asentamientos humanos. Al respecto, la propuesta de modificaciones a la Ley hace posible que los planes de desarrollo urbano y de ordenamiento ecológico del territorio, sean sometidos en forma voluntaria por parte de los gobiernos locales a la evaluación del impacto ambiental del Gobierno Federal, a fin de que las obras o actividades que específicamente hubieran quedado establecidas en dichos instrumentos, no requieran de un nuevo procedimiento de evaluación de impacto ambiental.
- Ampliar la participación pública en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental. En el texto vigente de la LGEEPA los derechos de los ciudadanos en relación con el procedimiento de evaluación de impacto ambiental se reducen a la posibilidad de conocer el contenido de las manifestaciones sometidas a la autoridad, lo cual se mantiene en la iniciativa. En esta última, esos derechos se amplían de una manera considerable con la creación de espacios que permitirán la discusión pública de los proyectos sometidos a la consideración de la autoridad cuando su realización pueda acarrear graves desequilibrios ecológicos o daños a la salud pública o a los ecosistemas. Además, la propuesta establece el procedimiento que deberán seguir las autoridades ambientales con el propósito de garantizar el derecho de las personas a formular observaciones y propuestas respecto de las manifestaciones de impacto ambiental que le presenten.
- Definir con precisión la responsabilidad de los profesionistas que participan en la formulación de manifestaciones de impacto ambientales.
Régimen de Normalización: A fin de modernizar y actualizar el régimen de normalización en materia ambiental, es preciso, por un lado, adecuarlo a la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y, por el otro, orientarlo de una manera más explícita hacia el logro de objetivos ambientales precisos. Por ello, en primer lugar, se sustituyen las 'normas técnicas ecológicas previstas en el texto actual de la LGEEPA por normas oficiales mexicanas y se sujetan al régimen de la mencionada ley. En segundo lugar, se parte del reconocimiento de que el régimen de normalización ambiental vigente ejerce presiones selectivas sobre grupos de productores, generalmente industriales, con la más alta intensidad ambiental, o bien establece regulaciones de observancia general. Este régimen no ha desarrollado todas sus capacidades para propiciar un cambio estructural a largo plazo en favor de una economía ambientalmente sustentable y no ofrece estímulos o señales suficientes a los agentes económicos para reorientar sus procesos y tecnologías. El texto de la Ley del 88 sólo da un concepto muy genérico de lo que deben contener las normas en materia ambiental y, al definir su objeto, se limita a fijar parámetros, límites y procedimientos para garantizar, tanto el aspecto social, como el técnico ambiental, es decir, las condiciones necesarias para el bienestar de la población y para asegurar la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente. La legislación vigente amplia el citado concepto con el propósito de inducir conductas ecológicamente deseables por parte de los agentes económicos y de ofrecer certidumbre a largo plazo para la inversión, abrir nuevos cauces de desarrollo tecnológico y fomentar nuevos mercados y actividades productivas en un marco de eficiencia y sustentabilidad. Asimismo, se establece una base legal clara para poder avanzar en enfoques normativos por región o ecosistema, por rama de actividad económica y por actividades y no sólo por fuente emisora y contaminante, en una estrategia que establezca horizontes de aplicación gradual y un proceso de adaptación realista y viable, que evite que los impactos ambientales se transfieran de un medio a otro y que privilegie el enfoque preventivo y el uso de tecnologías limpias, sin descuidar la creación de normas de calidad ambiental que garanticen en diferentes medios la salud de la población, la conservación de los ecosistemas y el desarrollo sustentable. Finalmente, en la presente ley se consagró el principio de que los obligados por las normas podrán utilizar la tecnología que encuentren más adecuada, mientras cumplan con los objetivos y parámetros definidos por las normas. Asimismo, se plantea que las normas oficiales mexicanas prevean el establecimiento de límites o umbrales en la utilización de los diferentes recursos en una zona, región o ecosistema, que mantenga su renovabilidad y respete su capacidad de carga, dando oportunidad a la operación de sistemas de mercado en la asignación de derechos, permisos o autorizaciones.
Autorregulación y Auditoria Ambiental: Las iniciativas voluntarias y concertadas de empresas y organizaciones de productores para mejorar su desempeño ambiental más allá de lo previsto por la normatividad, son un vehículo muy eficiente de gestión ambiental. Promoviendo la autorregulación y la certificación voluntaria, la autoridad puede ampliar considerablemente los espacios de la protección ambiental, a través de programas y normas voluntarias para el cambio tecnológico. Por su parte, la auditoría ambiental, como instrumento de carácter preventivo y correctivo, se ubica también en el marco de la concertación entre el gobierno y los particulares. En los últimos años, el Gobierno Federal ha venido promoviendo las auditorías ambientales voluntarias con el propósito de que el sector industrial ajuste sus actividades a las disposiciones de la legislación ambiental aplicable. Con ello se ha logrado estimular inversiones importantes en el mejoramiento del desempeño ambiental de muchas empresas, tanto privadas como paraestatales. La Ley vigente incorpora disposiciones referidas a los principales aspectos de la auditoria ambiental, tales como su objeto y alcances, las formalidades a seguir en su realización, el reconocimiento o certificación de peritos ambientales que garanticen la calidad profesional de las auditorias y el establecimiento de centros regionales de apoyo a la pequeña y mediana industria, entre otros. Asimismo, con el propósito de garantizar el acceso a la información en esta materia, se pondrán a disposición de quienes resulten o puedan resultar directamente afectados el diagnóstico básico y las acciones preventivas y correctivas que deberán desarrollarse como resultado de las auditorías ambientales. La gestión de la Política Ambiental y los Instrumentos Económicos frente al Dilema del Bienestar y la Protección del Medio Ambiente. Desarrollo, bienestar social y preservación ambiental: la formalización del problema como ya se mencionó en la sección anterior, una legislación que permita la explotación de cualquier recurso natural puede llevar a resultados que no sean Pareto-óptimos ya que, en la actualidad, los recursos naturales y el medio ambiente se han vuelto bienes cada vez más escasos aún tratándose en muchos casos de bienes "renovables” debido a la sobre población mundial y al desarrollo tecnológico que han agudizado la presencia de externalidades negativas. Las externalidades se definen como bienes que no se venden en los mercados y por los cuales las personas se preocupan, pues se presentan tanto en procesos productivos como de consumo. De acuerdo con el primer teorema de la economía del bienestar, un mercado libre y competitivo dará siempre un resultado eficiente cuando no se presenten de externalidades, pues los costos privados y sociales coincidirán, y entonces el mercado podrá determinar montos Paretoeficientes de cada bien para su distribución. No obstante, cuando aparecen externalidades (negativas), los costos privados pueden diferir de los sociales, y el resultado de un mercado competitivo puede no ser suficiente como para alcanzar la eficiencia de Pareto, una situación que se conoce generalmente como "falla de mercado". En general, cuando los derechos de propiedad están bien definidos, se evita el problema de las externalidades. Siguiendo esta línea de pensamiento, una forma particular de externalidades se presenta en el problema conocido como "la tragedia de los comunes", que se refiere a la tendencia de la sobreexplotación y/o sobre utilización de los bienes públicos y/o la propiedad común. De acuerdo con el New Palgrave Dictionary of Economics, el término "común" no se refiere a la propiedad, "[... sino a los derechos que se tienen en común por ciertas personas para utilizar el producto del suelo del área en cuestión. En consecuencia, esto significa que el propietario no puede cercar la tierra. por lo que el espacio abierto sin delimitaciones es aún la principal característica de un 'común". Como puede verse, aplicar la definición anterior a cualquier caso de explotación de recursos naturales o de contaminación del medio ambiente no es difícil. Por ejemplo, siguiendo el ejemplo de los mares que se mencionó en la introducción, el propietario podría ser algún país, y sus pescadores serían las personas que utilizarían "el producto del suelo del área en cuestión". Así, en el extremo, el problema de la sobre explotación del suelo puede equipararse al de sobre-pesca en los mares: cada pescador puede tener un impacto marginal en el inventario total de peces en el mar, pero el efecto acumulado de miles de pescadores resulta en una seria depredación de las especies marinas, con los consecuentes impactos al ecosistema ambiental. Formalmente, sea f(c) el valor de un pescado si existe e número de pescadores en el mar. Así, el valor de cada pescado por pescador sería el producto promedio, o
f(c)/c.
¿Cuántos pescadores habría en el mar si dejásemos que a fuese el costo que cada pescador tiene que afrontar para poder salir a pescar (esto es, inversión en botes, redes, camadas, etc.)? Maximizar, por otro lado, el monto total de bienestar social de una comunidad cercana a los mares (y dependiente de ellos) involucra abordar el siguiente problema:
max f(c) - ac
c
y la producción máxima (MP) ocurrirá cuando el producto marginal de cada pescador iguale el costo marginal de convertirse en uno:
MP (c*) = a ya que si
MP (c*) > a
sería rentable colocar otro pescador en el mar, y de la misma forma, si
MP (c*) < a
sería rentable sacar a uno.
Esto sería lo que ocurriría si los mares (o cualquier recurso natural) no fuesen "propiedad común" o "bienes públicos", sino tuvieran propietarios bien definidos, pues ello implicaría acceso restringido. Con ello, el propietario podría, por ejemplo, permitir únicamente que se pesque lo necesario para maximizar sus utilidades. No obstante, el problema de esta solución implica un monopolio de propiedad. Si bien esto es benéfico desde el punto de vista ambiental (evita la sobreexplotación de recursos naturales), esto es antitético desde el punto de vista del bienestar social debido a las pérdidas totales irrecuperables que implica un monopolio.
P r e
p
p *
A
M
A C
B
D e m a n d a
&&
M R
No obstante, debido a que el mar es un bien público con un acceso casi libre para todo mundo los pescadores de alguna comunidad como la que se ha formalizado en este ejemplo el producto promedio de cada pescador llegue a a esto implica que número total de pescadores en el mar será c, en donde:
f(c’) = a
esto es, dejarán de entrar a pescar a los mares únicamente cuando sus utilidades lleguen a cero,
f(c’)-a (c’) = 0,
lo que significa que cuando un individuo decida dedicarse a la pesca, comparará el valor adicional que obtendrá de ello,
f(c)/c,
con el costo a de convertirse en pescador. No obstante, estará dejando fuera la cuestión de que convertirse en pescador reducirá en monto de peces en el mar para todos los demás pescadores. El que dicho pescador hipotético está ignorando este costo social, significa que si muchos pescadores se encuentran en los mares, éste será sobre explotado.
MP AP Resultado eficiente resultado de equilibrio
A Pp=roducto
MP= pro pmroedduiocto
a= costo de convertirse en pescador
n número de pescadores
La gráfica anterior muestra la "Tragedia de los comunes” aplicado al caso de la pesca en donde la presencia de externalidades puede llevar a la sobre explotación y depredación de especies marinas con los consecuentes impactos ambientales al ecosistema. Este problema significa que, desde un punto de vista ecológico, una regulación que favorezca derechos de propiedad o de explotación monopólicos permite que una externalidad negativa pueda ser internalizada, aunque desde un punto de vista social el resultado no sea eficiente en términos de Pareto. Este problema coloca a los tomadores de decisiones frente a un gran dilema: en términos de la más justa solución social, el óptimo parece ubicarse, a simple vista, en el punto de equilibro que implica un régimen de propiedad común o un libre acceso a la utilización de recursos. No obstante, en términos de preservación del medio ambiente, el resultado más eficiente implicaría derechos de propiedad monopólicos que, desde un punto de vista regulatorio, implicarían concesiones para el acceso y uso de ciertos recursos naturales. Debido a la sobre - población mundial, este dilema se presenta en casi todos los países, pero se agudiza mucho más en aquéllos en vías de desarrollo: los gobiernos tienen que regular, de alguna manera, el desarrollo económico con la preservación del medio ambiente y hacerlos compatibles.
Marco jurídico de gestión de la política ambiental y sus instrumentos económicos: Como se puede ver, cuando se enfrentan intereses personales, el
bienestar social y la protección del medio ambiente en la explotación de un determinado recurso natural, una regulación que permita la existencia de un mercado con libre acceso y competencia no da un resultado óptimo en el largo plazo: la sobreexplotación de recursos puede llevar a su agotamiento, lo cual hará que a la larga, el beneficio social también se pierda. Como ya se había mencionado, las externalidades que causan estas faltas de mercado pueden internalizarse, desde un punto de vista jurídico, mediante los así llamados instrumentos económicos de mercado que, junto con otras medidas gestión de política ambiental, pueden ser un mecanismo adecuado para el establecimiento de topes o tazas en la explotación de determinado recurso o bien. De esta manera, podría decirse que es a través de la gestión ambiental que el sistema jurídico puede hacer frente a un problema de asignación de recursos, estableciendo claramente derechos de propiedad que permitan una explotación
sustentable de los recursos naturales. La gestión ambiental es, a grandes rasgos, el conjunto de actividades humanas que regulan el medio ambiente. Es una función que le pertenece principalmente al Estado, porque es él quien tiene la facultad de establecer normas, de crear la administración y de aplicar las medidas que influyan en la protección del ambiente. Sin embargo, en el mundo se empieza a observar una tendencia a promover la participación de la sociedad civil. La política ambiental es el marco de referencia permanente de la gestión ambiental. Ésta se compone por el conjunto de acciones que se diseñan para lograr la regulación del ambiente. Los alcances de la política ambiental difieren dependiendo de la vía que la formula:
a) La vía legislativa, en donde la política ambiental obligan al Estado y a la sociedad en su conjunto.
b) La vía administrativa, en donde la política ambiental obliga a la administración pública.
c) La vía de planes y programas de desarrollo nacional, los cuales obligan a las autoridades y a los sectores o particulares, cuyas actividades se contemplen en ellos. Para la ejecución de la política ambiental es necesario, además, el desarrollo de instrumentos, dentro de los cuales se encuentran:
1) instrumentos específicos de la política ecológica:
a) La planeación ecológica.
b) El ordenamiento ecológico.
c) La evaluación del impacto ambiental.
d) Las normas técnicas ecológicas.
e) Las medidas de protección de áreas naturales.
f) La investigación y educación ecológicas.
g) La información y vigilancia.
2) Instrumentos generales de la política de desarrollo: deben considerarse prácticamente todos los mecanismos que establece el sistema jurídico - económico nacional y, en especial, la planeación nacional del desarrollo, que es el
mecanismo a través del cual se formaliza la política de desarrollo.
3) Instrumentos de control:
a) Las medidas que se expresan en los procedimientos de inspección y vigilancia.
b) Las medidas de seguridad.
c) Las sanciones administrativas y las sanciones penales.
Los dos primeros grupos de mecanismos para la ejecución de la política ambiental tienen un carácter eminentemente preventivo, mientras que el último grupo un carácter correctivo y sancionador. La política ambiental incluye dentro de sus mecanismos a los instrumentos económicos. Dichos instrumentos fueron propuestos por primera vez por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE), que elaboró el principio de "contaminador pagador" en la
Recomendación del Consejo sobre los principios guías concernientes a los aspectos económicos de las políticas ambientales en 1972. A esta recomendación le siguieron otras tres en 1974, 1989 y 1991. Más adelante, la Declaración de Río de 1992, en el principio 16 señaló que: "Las autoridades nacionales deberán procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos,...". En el mismo sentido, el Acuerdo de Cooperación Ambiental derivado del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) dispone lo siguiente:
"Articulo 2. Compromisos generales. Con relación a su territorio cada una de las partes: f) Promoverá el uso de instrumentos económicos para la eficiente consecución de las metas ambientales".
De lo anterior se infiere que la incorporación de los instrumentos económicos de política ambiental en la legislación nacional es el resultado de ciertos compromisos internacionales asumidos por México, los cuales no podían aplazarse. Si bien el texto original de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección del Ambiente (LGEEPA) no hacía referencia alguna a este tipo de herramientas, algunas de ellas, sobre todo las de carácter fiscal, ya se utilizaban en la práctica, en especial en materia de aguas - No es sino hasta la Reforma de 1996 de la misma Ley cuando se introduce una sección relativa a los instrumentos económicos dentro de los instrumentos de política ambiental. Dicha sección está integrada por preceptos establecidos en términos demasiado ambiguos. no obstante, se puede distinguir que la idea general de dichos instrumentos es promover ciertas actividades de una manera regulada o bien desalentar aquéllas
que sean contrarias al ambiente. Hasta hoy la incorporación de instrumentos económicos en la gestión de política ambiental en México amerita un mayor desarrollo normativo que permita la instrumentación de los mismos en los diversos sectores económicos del país, sobre todo en aquéllos que implican la explotación sustentable de recursos naturales. La importancia de reconocer la necesidad de aplicar instrumentos económicos dentro de la gestión de política ambiental radica en la necesidad de aplicar medidas que modifiquen de raíz los factores causases del problema del "abuso" de bienes comunes percibidos como "gratuitos". Así, siguiendo el ejemplo de la pesca que se formalizó en la sección anterior, sería a través de concesiones, autorizaciones y licencias como se podría establecer límites a la explotación de los recursos marinos. La lógica de las soluciones de que ofrecen los instrumentos económicos de gestión de política ambiental apunta a internalizar los costos ambientales y a superar las fallas del mercado para valorar, conservar y asignar correctamente los recursos naturales. De esta manera, los instrumentos económicos en una política ambiental para el desarrollo sustentable no necesariamente se contraponen a la aplicación de normas y regulaciones, sino más bien pueden incluso inducir y garantizar su cumplimiento. Así, se pueden identificar como instrumentos económicos a:
1) Los subsidios.
2) Los impuestos.
3) Los mercados de derechos de uso de recursos con topes máximos totales fijados con criterios ecológicos biofísicos o geohidrológicos, La elección del instrumento o instrumentos apropiados implica considerar la relación entre beneficios sociales y costos sociales, efectos distributivos, facilidad de instrumentación, aceptación y viabilidad política, así como costos administrativos. Instrumentos económicos y gestión de política ambiental en México Para el caso de México, el ordenamiento ecológico se encuentra regulado en las Leyes Estatales sobre la materia y, a nivel federal, en la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en cuyo artículo tercero (fracción XX) se le define como: "El proceso de planeación dirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger el ambiente". Dentro del orden constitucional, se puede interpretar que el ordenamiento ecológico es una de las medidas necesarias que dicta el tercer párrafo del artículo 27 constitucional para preservar y restaurar el equilibrio ecológico. Así, el ordenamiento ecológico general del territorio nacional es un asunto federal, y es atribución de la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) programarlo en coordinación con las demás dependencias del Ejecutivo Federal y autoridades locales. El ordenamiento ecológico es, en consecuencia, un instrumento de gestión de la política ambiental, en términos del Capítulo Y del Título I de la LGEEPA. En virtud de ello, se estima que debe estar comprendido dentro del proceso de planeación democrática del desarrollo, regulado por la Ley de Planeación. De esta manera, se trata de una figura jurídico-administrativa que se hace efectiva a través de su inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y en el Programa Sectorial de Mediano Plazo. Para poder aplicar correctamente la gestión ambiental integral, LGEEPA prevé un sistema de coordinación general aplicable a la Federación y a los Estados, y un sistema de coordinación especial aplicable a la SEMARNAP y al Distrito Federal con el fin de lograr una gestión ambiental coordinada en todo el país de carácter descentralizado. Pasando al plano de la gestión de política ambiental que regule (o prevea) el abuso en la utilización y explotación de recursos naturales en México, se pueden encontrar como instrumentos económicos las siguientes disposiciones aplicables en materia ambiental que se encuentran en la Ley mencionada: "Artículo 21. La Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán instrumentos económicos que incentiven el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental y mediante los cuales se buscará: Promover un cambio en la conducta de las personas que realicen actividades industriales, comerciales y de servicios, de tal manera que sus intereses sean compatibles con los intereses colectivos de protección ambiental y desarrollo sustentable. Promover una mayor equidad social en la distribución de costos y beneficios asociados a los objetivos de la política ambiental. Y Procurar su utilización conjunta con otros instrumentos de política ambiental, en especial cuando se trate de observar umbrales o límites en la utilización de ecosistemas, de tal manera que garantice su integridad y equilibrio, la salud y bienestar de la población".
"Artículo 22. Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar acciones que favorezcan al ambiente. Son instrumentos de mercado las concesiones, autorizaciones,
licencias y permisos que corresponden a volúmenes preestablecidos de emisiones de contaminantes en el aire, agua o suelo. 0 bien, que establecen los límites de aprovechamiento de recursos naturales, o de construcción en áreas naturales protegidas o en zonas cuya preservación y protección se considere relevante desde el punto de vista ambiental. Las prerrogativas derivadas de los instrumentos económicos de mercado serán transferibles, no gravables y quedarán sujetos al interés público y al aprovechamiento sustentable de los recursos naturales". Si se buscara aplicar lo expuesto en esta sección a un caso concreto, podría volverse al ejemplo de la pesca formalizado en la segunda sección de este ensayo. Siguiendo esa línea de pensamiento, podría citarse, por ejemplo, al Reglamentó Interno de la SEMARNAP, el cual prevé lo siguiente en cuanto a las atribuciones y funciones de la Dirección General de Pesquerías:
II. Analizar el comportamiento de las pesquerías y establecer las tallas o pesos mínimos de las especies, la asignación de volúmenes y cuotas de captura y las zonas de explotación con base en la información que le proporcione el Instituto Nacional de Pesca.
IV. Coadyuvar con las unidades administrativas competentes en el establecimiento de programas de protección, restauración y recuperación de la flora y fauna acuáticas, así como participar en la determinación de las especies de flora y fauna acuáticas en peligro de extinción, amenazadas y las que ameriten de protección especial.
V. Otorgar, modificar, extinguir, revocar y anular los premisos y autorizaciones relativos a las actividades pesqueras, en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables.
VII. Poner el otorgamiento, modificación, revocación, caducidad y anulación de las concesiones pesqueras, exceptuando las acuícolas, determinar las condiciones, términos y restricciones a que deba sujetarse su ejercicio, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables, así como fomentar su cumplimiento y llevar su registro.
XI. Establecer conforme a las disposiciones jurídicas aplicables, las medidas administrativas y de control a que debe ajustarse la actividad pesquera, así como los procedimientos de carácter técnico y administrativo de las actividades pesqueras".
Como puede verse, la legislación mexicana contiene de alguna y otra forma instrumentos económicos de gestión ambiental que retoman el problema del "abuso" en el uso y explotación de recursos naturales y el dilema que este problema plantea a los tomadores de decisiones cuando enfrentan el reto de conciliar el desarrollo económico y el bienestar social con la preservación de¡ medio al ambiente, intentando internalizar así las externalidades que generan este daño moral.
Consideraciones Finales: ¿La sobreexplotación de recursos como crimen ecológico?: Uno de los retos en la actualidad es conciliar desarrollo económico y protección ambiental. Actualmente, el problema ambiental es uno de las principales tenias de la mayoría de las grandes agendas de los gobiernos. Para lograrlo, se han utilizado múltiples medios que buscan disuadir las conductas de agentes cuyas actividades están contribuyendo con este dilema. Si bien la economía provee de un marco técnico útil para analizar este problema, el derecho constituye una poderosa herramienta que puede establecer las vías de protección y delimitación de los respectivos intereses particulares y sociales en conflicto. La finalidad del derecho en este ámbito es buscar la protección del medio ambiente o la conservación del hábitat común del ser humano. Este punto de vista puede explicar la enorme influencia que ha tenido la cuestión ambiental y su deterioro sobre la protección de los derechos humanos en el sentido en que se viola el derecho a un ambiente sano. Desde esta perspectiva, los crímenes que se han cometido contra el medio ambiente al igual que otros crímenes como el narcotráfico han traspasado las fronteras nacionales para ubicarse dentro de la esfera de las relaciones internacionales, con lo que la protección del medio ambiente se ha convertido en una tarea de la comunidad internacional dadas las redes de interdependencia que los problemas ecológicos y de explotación de recursos naturales plantean. De esta manera, las normas jurídicas que protegen el medio ambiente han empezado a criminalizar las conductas graves en esta materia. La figura de delito ecológico entra dentro de la categoría delitos especiales, y tiene como finalidad la protección del medio ambiente en contra de residuos tóxicos, así como de la explotación irracional de recursos naturales. Así, la protección del patrimonio ecológico mundial ha llevado en el terreno de la protección penal al diseño de una figura conocida como "crimen ecológico internacional", que presiona fuertemente a los Estados para emitir leyes que salvaguarden su entorno natural. En México, el Código Penal regula algunos delitos con contenido ambiental. Si bien no es el medio ambiente un bien jurídico protegido, algunos preceptos aluden ciertos aspectos ambientales. Así, los delitos ambientales considerados como delitos especiales se encuentran dispersos en la legislación nacional y en distintos ordenamientos tales como la Ley Federal de la Caza, la Ley Forestal y la LGEEPA. No obstante, se debe mencionar que, para el caso de México, pese a que los problemas de la responsabilidad penal en materia ambiental comienzan a ser abordados, todavía hay aun mucho camino por recorrer. No obstante, en el corto plazo, y desechando remordimientos artificiosos, se tendrá que aceptar la selección que implica el uso de instrumentos económicos de gestión de política ambiental, dado que en el largo plazo el capital ecológico y las funciones ambientales deben ser tratados sin discriminación como cualquier otro bien escaso, a cuyo costo habrán de adaptarse los productores y consumidores no sólo de México, sino de todo el mundo. Lo que sí debería ser inaceptable y digno de remordimientos es la ineficiencia y la promoción abierta o velada de actividades con elevados costos sociales y ambientales.
No hay comentarios:
Publicar un comentario