El Municipio es la institución estatal que
más cerca está de los ciudadanos, quienes se ven afectados en su vida diaria
por el ejercicio de la autoridad municipal. Existen elementos indispensables
para la existencia del Municipio como: el territorio, la población, el
gobierno, entre otros. El territorio y la población se constituyen como
elementos de carácter previos del Municipio, pues para que éste exista es
preciso que con anterioridad se encuentre un grupo de
hombres que estén asentados en un espacio determinado.
Elementos
del territorio municipal.
El territorio es un elemento fundamental
del municipio. Según la doctrina, la catalogación de la división territorial se
da en base a los siguientes tres sistemas:
1. El sistema geométrico o francés.
2. El sistema natural o suizo.
3. El sistema mixto o inglés.
1. Sistema geométrico o francés.
Este sistema viene de las ideas de la
Revolución Francesa, la cual al buscar mantener la indivisibilidad del Estado,
suprimió toda forma de asociación intermedia entre éste y el individuo. El
sistema geométrico considera “que el Estado tiene atribuciones irrestrictas para adaptar la división del
territorio a las necesidades de la administración pública, sin considerar las formaciones
naturales.”. La Revolución Francesa eliminó la antigua división del territorio en ciudades y
municipios y de acuerdo con este criterio, estableció una nueva división
geométrica, artificial, por departamentos, distritos y comunas.
2. Sistema natural o suizo.
Este sistema tiene como base la Escuela
Sociológica del Municipio; en consecuencia, establece que la división del
territorio se acomoda a la topografía natural de los lugares y a la tradición e
historia de los mismos. Derivado de este sistema, si se atiende a la naturaleza
del territorio, los municipios pueden clasificarse en urbanos, rurales y mixtos.
3. Sistema mixto o inglés.
El sistema inglés se caracteriza por que el
Estado puede utilizar los dos criterios anteriores, o se atempera el criterio
de la división artificial de origen legal, o bien al histórico o natural,
aunque generalmente respetando la división de los municipios de raíz histórica
y cuya creación ha sido determinada por la situación y condiciones del territorio,
sin perjuicio de que los servicios estatales se acomoden o no a la división
municipal, cuando requieran un área territorial mayor. Los municipalistas han
abordado junto con los presupuestos demográficos y gubernativos el efecto
geográfico del municipio, en consecuencia, existen diversos conceptos que
atienden al espacio municipal en que se demarca la jurisdicción del
ayuntamiento; sin embargo, sólo expondremos la definición de Eduardo Andrade. Andrade51
señala que, por definición, el municipio es la base de la división territorial
de los estados de la Federación, y el territorio de éstos constituye aquella.
En consecuencia, la existencia del municipio
está determinada por la referencia territorial; podríamos decir que su territorio
es el espacio físico sobre el cual ejercen las potestades políticas y
administrativas de las que esta dotado como ente jurídico, así como el ámbito
de validez de las normas que emite su órgano de gobierno o cualquier otro
facultado Constitucionalmente para ello. Esto es así porque, en rigor,
jurídicamente todo territorio es un ámbito espacial de validez normativa. En el
caso del municipio existen disposiciones que dictan el propio ayuntamiento o la
administración municipal, pero también otras que surgen de las legislaturas de
los estados y que se individualiza en el marco físico de su territorio. Si bien
es correcto apreciar al territorio como un elemento básico del municipio,
también es cierto que existe un problema teórico al tratar de explicar las
facultades que el municipio tiene en la regulación del territorio que le es
propio; esto porque el territorio municipal es parte del territorio nacional y
a la vez, es parte del territorio de una entidad federativa; por lo anterior,
resulta importante que desde el punto de vista jurídico se delimiten estas tres
esferas de gobierno, particularmente la municipal. El territorio debe ser
entendido como un ámbito en el que tienen validez las normas relativas a un
orden jurídico; en consecuencia, y a fin de comprender cuales son las
facultades que el municipio tiene en la regulación de su territorio, podemos
decir, que las normas de carácter federal tendrán vigencia en la totalidad del
territorio nacional, excluyéndose solamente por razón de la materia con las
normas estatales o municipales. Por su parte, las normas estatales tendrán validez
en el ámbito o espacio físico de cada entidad federativa y finalmente, en el
ámbito de cada municipio, las que sean de carácter municipal. Algunas
facultades de tipo territorial de los municipios mexicanos son:
A) Formular, aprobar y administrar la
zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.
B) Participar en la creación y
administración de sus reservas territoriales.
C) Participar en la formulación de planes
de desarrollo regional.
Cuando la Federación y los Estados elaboren
proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los
municipios de esas áreas geográficas.
D) Autorizar, controlar y vigilar la
utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones
territoriales.
E) Intervenir en la regularización de la
tenencia de la tierra urbana.
F) Otorgar licencias y permisos de
construcción.
G) Participar en la creación y
administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación
de programas de ordenamiento en esta materia.
H) Intervenir en la formulación y
aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando afecte el
ámbito territorial municipal.
I) Celebrar convenios para la
administración y custodia de zonas federales.
J) En los términos de la fracción VI del
artículo 115, cuentan con facultades para planear y regular de manera
coordinada con el Estado y la Federación, el desarrollo de los centros de
población de tipo conurbado. Las facultades que se reseñaron en líneas
anteriores se encuentran contenidas en múltiples ordenamientos, tanto federales
como estatales y estrictamente municipales.
Generalidades
sobre la división territorial del municipio.
Internamente los Estados del país han
dividido sus propias corporaciones locales en forma distinta, lo que representa
gran dificultad para su estudio y análisis. Resulta notorio la falta de
uniformidad del elemento territorial en los municipios del país; ejemplo de
ello es que mientras el Estado de Tlaxcala tiene una superficie promedio por
municipio de 91.2 Km.2, Baja California cuenta con un promedio territorial de
17,480.2 Km.2 por municipio y Baja California Sur con 14,695 Km.2 por cada
municipio, como promedio. Por otra parte, es muy variada la cantidad de
municipios por entidad federativa; así tenemos que hay Estados con muchos
municipios como Oaxaca 570, Puebla 217 y Veracruz 207, otros por el contrario
tienen pocos como Baja California 4, Baja California Sur 5, Quintana Roo 8 y Campeche
9. Por otra parte y desde una perspectiva de derecho comparado, encontramos,
desde luego, que cada país de acuerdo a su historia y estructura social y
política, contará con muchos o, en su caso, con pocos municipios, ejemplo de lo
antes expuesto es España que cuenta con más de 8,066, Francia con más de
36,823, Brasil con 3991 y Argentina con 1,602. En conclusión, la extensión
territorial de los municipios obedece, a múltiples circunstancias,
prevaleciendo en Europa la idea de pequeñas comunidades, que muchas veces se
asocian formando unidades más amplias, como en Francia con los llamados “Syndicats de Communes”; caso contrario de los
países americanos en donde prevalece la idea de municipios con extensiones muy
amplias.
La vecindad
municipal.
El elemento humano caracterizado por su asociación
de vecindad, es el elemento básico del municipio. Dice Andrade52 que, “La vecindad es la
condición de miembro
de la comunidad municipal, esto es, de integrante permanente del grupo humano
que vive en el vecindario, entendido éste como el conjunto de viviendas que constituyen el
asentamiento correspondiente”. Es precisamente la comunidad de arraigo en un espacio limitado del territorio,
la que origina la necesidad de cohesión social y da lugar a un tipo especial de
necesidades locales que demanda la creación de un instrumento adecuado de
gobierno “el municipio”. Es por ello que resulta importante que el territorio sea compacto
para que precisamente pueda surgir en el mismo la relación de vecindad, derivada
a su vez de la continuidad o proximidad de vivienda. Entre las notas que
caracterizan al municipio, destaca claramente la idea de lo vecinal,
determinada por la comunidad de residencia: vecino es el que vive con otros en
un mismo lugar, barrio o caserío. Por ello al hablar de vecindad se presupone la
contigüidad material de individuos y edificaciones.
La población
municipal. Derechos y obligaciones.
En términos generales, la población es el
conjunto de personas que se encuentran en el territorio municipal.
La población constituye uno de los elementos
fundamentales del municipio. La población municipal, determinada por la
vecindad, es lo que caracteriza a la institución del municipio stricto sensu. Algunas
legislaciones estatales establecen diversas categorías poblacionales, como:
habitante, transeúnte, vecino y ciudadano. Se habla de habitante haciendo
alusión a cualquier persona que se encuentre en un momento determinado dentro
del territorio municipal, sea en forma permanente o pasajera. Transeúnte será,
por otra parte, quien en forma ocasional y eventual se encuentre dentro del
territorio municipal. Mención aparte merecen las categorías de vecino y
ciudadano, ya que sobre ello recae la actividad municipal. Así tenemos, que el
vecino o domiciliado es quien radica habitualmente en la circunscripción municipal;
y el ciudadano es, quien teniendo la calidad de vecino está en aptitud jurídica
de ejercitar sus derechos políticos en torno al municipio. La calidad de
vecino, en primer lugar se adquiere por nacimiento o por radicar en el
municipio durante un determinado tiempo; de manera general son las Leyes
Orgánicas Municipales las que señalan términos de seis meses hasta un año. Otra
forma de adquirir la vecindad opera mediante la manifestación expresa que se
haga ante la autoridad municipal. La relación de vecindad también se puede
perder; de acuerdo a lo previsto en diversas leyes municipales por causas como:
dejar de residir en el municipio durante un tiempo determinado; por adoptar expresamente
otra vecindad, por manifestación expresa ante la autoridad municipal de que
cambiará de domicilio, por ausencia legal, entre otros.
La
ciudadanía municipal.
Como lo mencionamos en el tema anterior, el
ciudadano al tener la calidad de vecino municipal, habita en forma permanente y
habitual en la circunscripción del municipio. La vecindad, en consecuencia
otorga al ciudadano municipal una serie de derechos y obligaciones, los cuales
se encuentran previstos en la ley desde la Constitución hasta los bandos y
reglamentos municipales. Respecto de las obligaciones de los ciudadanos
municipales, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé las
siguientes:
El artículo 5º, en su párrafo cuarto
señala: “En
cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios,
en los términos que establezcan las leyes
respectivas, el de las armas y los jurados, así como el desempeño de los cargos
concejiles y
los de elección popular, directa o indirecta…”.
A su vez el artículo 31, fracciones II y
IV, precisan que: “Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos:
II. Asistir en los días y horas designados
por el Ayuntamiento del lugar en que residan, para recibir instrucción cívica y
militar que los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano, diestros
en el manejo de las armas y conocedores de la disciplina militar.
IV. Contribuir para los gastos públicos,
así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que
residan, de la manera
proporcional y equitativa que dispongan las leyes”.
Siguiendo esta misma secuencia, encontramos
lo previsto en el artículo 36, fracción I, párrafo primero y fracción V que
señalan: “Artículo
36. Son
obligaciones del ciudadano de la República:
I. Inscribirse en el catastro de la
municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga, la
industria, profesión o trabajo de que subsista; así como también inscribirse en
el Registro Nacional de Ciudadanos, en los términos que determinen las leyes.
V. Desempeñar los cargos concejiles del
municipio donde resida, las funciones electorales y las de jurado”.
Por otra parte, tanto las Constituciones de
los Estados, como en los Bandos y Reglamentos Municipales, se definen múltiples
obligaciones para los vecinos y ciudadanos del municipio. Del análisis
realizado por Quintana a varias leyes municipales citamos las siguientes:
a) Respetar y obedecer a las instituciones
y autoridades federales, estatales y municipales, legalmente constituidas;
cumplir las leyes, reglamentos y disposiciones emanadas de las mismas.
b) Inscribirse en el Padrón o Registro Municipal
de vecinos, manifestando su nombre, domicilio, origen, edad, estado civil y
medios de subsistencia.
c) Avisar cambios de domicilio.
d) Tener un modo honesto de vivir.
e) Contribuir para los gastos públicos
municipales, en forma y términos que dispongan las leyes expedidas sobre el
particular.
f) Los mexicanos deberán asistir los días,
horas y lugar que determinen las autoridades, para recibir instrucción
cívico-militar.
g) Prestar auxilio a las autoridades cuando
sean legalmente requeridos.
h) Adquirir la educación primaria y hacer
que la reciban las personas bajo su cuidado o patria potestad.
i) Aceptar cargos de elección popular
municipal.
j) Aceptar los cargos para formar parte de
los Concejos de colaboración municipal.
k) Cooperar en la construcción y
reconstrucción de obras públicas municipales.
l) Tener colocada en la fachada de su
domicilio en lugar visible el número oficial asignado por la autoridad.
m) Vacunar a los animales domésticos de su
propiedad, según lo términos prescritos por los ordenamientos sanitarios.
n) Acudir a los centros de verificación de
emisiones contaminantes a revisar sus vehículos de propulsión motorizada, en
las fechas y lugares que señale la autoridad.
ñ) Participar con las autoridades
municipales en la prevención y restauración del medio ambiente.
o) En general, cumplir todas aquellas
obligaciones que establezcan las disposiciones jurídicas federales, estatales y
municipales.
En cuanto a las prerrogativas o derechos
que prevén las leyes municipales para sus vecinos y ciudadanos, podemos citar
las siguientes:
a) Radicar pacíficamente en el municipio,
bajo la protección de los ordenamientos locales.
b) Ser educados en establecimientos
docentes sostenidos por fondos públicos.
c) Las personas físicas y morales
domiciliadas, serán preferidas, en igualdad de circunstancias, en el desempeño
de empleo, cargos o comisiones y para el otorgamiento de contratos, concesiones
y prerrogativas municipales.
d) Votar en las elecciones municipales.
e) Ser elegidos para los puestos públicos municipales
de elección popular.
f) Asociarse para tratar los asuntos
políticos del municipio.
g) Iniciar ante las autoridades
municipales, las medidas o proyectos que juzguen de utilidad pública.
h) Denunciar las irregularidades dentro de
la administración publica municipal.
i) Gozar del derecho de referéndum y voto
popular, cuando las medidas, decretos y reglamentos del ayuntamiento así lo
revean y afecten a la mayoría de su población o al interés público municipal.
Como podemos observar, la calidad de ciudadano
otorga a los pobladores del municipio la capacidad de participar en las
actividades políticas de la localidad.
