El gobierno municipal es también un
elemento constitutivo del Municipio. El
Gobierno municipal, para dar solución a todas aquellas cuestiones que le son
propias, debe gozar de cierta autonomía, misma que el Estado debe reconocerle y
asegurarle, sin que esto implique que las comunas se conviertan en entidades
autárquicas y desvinculadas del poder central. Según lo ha establecido el
párrafo primero de la fracción I del artículo 115 Constitucional, la autoridad
gubernamental en el municipio se representa esencialmente en el Ayuntamiento,
el cual es un órgano colegiado conformado por el Presidente Municipal, los
Regidores y el Síndico Municipal.
Diversas
formas de Gobierno Municipal: sistema de comisión, sistema de gerente, sistema
dual de órgano ejecutivo y órgano no deliberante, otras.
Otro de los elementos fundamentales de la
corporación municipal es su “gobierno”; debiendo entender por gobierno al cuerpo de servidores públicos electos
popularmente o designados según lo que marque la ley. El gobierno municipal tiene la misión de de
dirigir y conducir las actividades propias del municipio, las cuales deben estar
dirigidas a que el municipio cumpla con los fines que la ley le impone. A
través de la historia, se ha podido observar la existencia de diversas formas
de gobierno de las municipalidades; sin embargo, resalta el hecho que las
comunas se gobernaban por cuerpos colegiados de diversas clases. La doctrina
moderna señala la existencia de los siguientes tipos de gobierno municipal:
1. Por comisión;
2. Por órganos duales o binarios
(alcalde-concejo);
3. Por gerente (city manager) y,
4. Sistema unipersonal, delegado central,
etc.
1. Sistema de gobierno por Comisión.
En el sistema por comisión se deposita la
dirección y gobierno del municipio en un cuerpo colegiado de funcionarios, que
reúnen en sí el total de las facultades deliberantes, ejecutivas y administrativas.
Los servidores
públicos que lo integran se denominan “comisionados”, en el caso de la forma clásica,
guardan entre sí el mismo estatus, y frecuentemente presiden la comisión en
forma rotativa. La característica fundamental de este sistema consiste en “la igualdad entre los integrantes de
este cuerpo directivo a fin de evitar discrepancias internas que se traducirían
en falta de eficiencia. El clásico ejemplo del Gobierno por Comisión lo
encontramos en los Estados Unidos de Norte América; sin embargo, su premisa
igualitaria llevada al máximo, no ha operado y de hecho prácticamente ha desaparecido.
2. Gobierno municipal por Órganos Duales
(Alcalde-Concejo).
Esta es una forma mucho más generalizada
del gobierno municipal. Se deposita el poder municipal en dos órganos
completamente diferenciados; uno de carácter ejecutivo, llámese alcalde, mayor,
o prefecto; y otro de carácter deliberante o legislativo denominado Concejo,
Junta o Cámara Municipal.
Se caracteriza este sistema precisamente
porque no existe interferencia o confusión de funcionarios entre los órganos
que integran el gobierno del municipio; solamente existe colaboración o complementación
de sus funciones. El ejemplo, más significativo de este modelo es el municipio
brasileño cuyo
gobierno opera con el “prefecto” y la cámara de regidores. El prefecto no aprueba bandos
o reglamentos, ni realiza ningún acto de índole legislativa. Por consiguiente
los regidores tampoco actúan en labores administrativas o ejecutivas que
corresponden exclusivamente al prefecto.
3. Sistema de Gerente (City Manager).
En esencia este modelo típicamente de los
Estados Unidos es de Comisión, pero con la particularidad de que ésta delegada
en un Gerente (manager), que es un técnico experto en la administración ejecutiva
de la municipalidad. Una vez que ha sido nombrado el manager tiene completa
autoridad para designar a sus colaboradores y dirigir su trabajo; es
conveniente aclarar, que a pesar de tener el control completo, debe reportar al
Concejo los asuntos más importantes de la localidad, catalogados en el llamado “City Manager Plan”.
Sin embargo,
en la actualidad, como paso con el Sistema de Comisión, ha caído en desuso
imponiéndole más bien el modelo dual, que en Estados Unidos opera con el Mayor
y el Concejo.
4. Sistema Unipersonal.
Una forma menos frecuente de gobierno
municipal, es el sistema unipersonal. El modelo unipersonal de gobierno comunal
obedece a regímenes dictatoriales o autoritarios y su finalidad es centralizar
en un solo individuo, en calidad de delegado o agente del poder dictatorial,
todas las facultades de dirección y control de la municipalidad, como fue el caso
de los llamados prefectos unipersonales o podestás en Italia.
El municipio
mexicano y su gobierno.
Atendiendo a los distintos tipos de
gobierno municipal, podemos ubicar al municipio mexicano en el modelo de
Comisión, si bien de carácter impropia. La razón para catalogarlo en el sistema
de comisión es por que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
le atribuye facultades gubernativas y de administración a un órgano colegiado
denominado ayuntamiento. Por otra parte, se le ha dado el calificativo de
comisión impropia o indirecta, porque, por el contrario del sistema de comisión
pura, los comisionados o miembros del ayuntamiento tienen status diferenciados y
jerarquizados y de ninguna manera igualitarios. Existe un presidente, regidores
y síndicos con funciones específicas y distintas que cumplir, lo anterior nos
lleva a que no se trata de una comisión clásica. El hecho de que entre los
miembros del ayuntamiento no existe una división del ejecutivo con el órgano
deliberante; es decir, que el Presidente Municipal forma parte del órgano
deliberante, lo preside y frecuentemente tiene inclusive, voto de calidad; hace
que el gobierno del municipio mexicano no caiga en el modelo teórico de órganos
duales Alcalde-Concejo. A su vez los regidores, que serían los integrantes
sustantivos del Concejo deliberante, desempeñan múltiples tareas y actividades
administrativas y hasta ejecutivas. Se llega a dar el caso de que las ausencias
del Presidente Municipal son suplidas por los regidores en su orden. En
conclusión, el sistema de gobierno del municipio mexicano no opera bajo el
modelo de Alcalde-Concejo, sino del de Comisión de tipo impropia por sus características
particulares.
El
Ayuntamiento.
La Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos en su artículo 115, así como las Constituciones locales y sus
respectivas Leyes Orgánicas Municipales establecen que el Gobierno del
Municipio
estará a cargo de un “Ayuntamiento”. El Ayuntamiento, se
puede definir como el órgano colegiado y
deliberante, de elección popular directa,
encargado del gobierno y la administración del municipio, integrado por un
Presidente, uno o más síndicos y el número de regidores que establezcan las
leyes respectivas de cada entidad federativa o Estado. Uno de sus integrantes
preside el cuerpo colegiado, por lo que asume el papel ejecutor de las
decisiones del propio Ayuntamiento; los otros integrantes se denominan
regidores, y tienen como atribución principal ser la base del cuerpo
deliberante en atención a su número y,
finalmente, encontramos la figura del
síndico el cual tiene la función de representar los intereses de la
municipalidad. El número de integrantes de los ayuntamientos suele ser
notablemente diferente en los Estados. El Ayuntamiento que se encuentra al
frente del municipio mexicano, tienen una multiplicidad de funciones y
competencias, destacando las siguientes:
A. Competencias y funciones políticas.
Representar a la corporación municipal. Conducir y dirigir las actividades municipales
dentro desorden
legal. Valar porque se cumplan en la
municipalidad los preceptos de la Constitución General de la República y los de
la propia del Estado. Dictar las disposiciones necesarias para garantizar el
orden y la seguridad de la municipalidad. Presidir las ceremonias cívicas y
sociales que señale el calendario oficial. Nombrar al Secretario, Tesorero y
demás funcionarios de la administración municipal. Nombrar Delegados o Agentes
Municipales, o, en su caso convocar a su elección cuando la ley establezca
dicho procedimiento. Convocar a la elección de los integrantes de las Juntas de
Vecinos y de los demás cuerpos de colaboración ciudadana del municipio. Celebrar
convenios con las autoridades estatales y federales, siguiendo los mecanismos
que autoricen las leyes. Proponer los cambios a la división territorial del
municipio. Intervenir, en los términos que las leyes establezcan en el procedimiento
de expropiación de bienes privados, cuando así lo haga necesario alguna causa
de utilidad pública para la municipalidad. Auxiliar a las autoridades federales
en la aplicación de las diversas leyes que así lo especifiquen como:
asentamientos humanos; protección al ambiente y ecología; armas de fuego, caza
y pesca; servicio militar; asuntos religiosos y culto público, etc. Presentar
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por conducto del Presidente
Municipal y el Síndico, las controversias Constitucionales que en los términos
del artículo 115 de la Carta Magna se requieran para hacer valer la autonomía
municipal y los derechos privados de ésta. Rendir a la ciudadanía, por conducto
del Presidente Municipal, informe de gestión del ayuntamiento en los plazos y
términos que indiquen los ordenamientos legales. En general, actuar como órgano
colegiado titular del gobierno del municipio, en todos aquellos asuntos en que
la ley le otorgue competencia.
B. Competencias y funciones legislativas y
reglamentarias.
Iniciar leyes y decretos ante las
legislaturas de los Estados. Participar en los procesos de modificación,
reforma o adiciones a los preceptos de la Constitución local, cuando así lo
señale dicho ordenamiento.
Expedir bandos, ordenanzas, reglamentos y
otras disposiciones administrativas de observancia general para la
municipalidad.
C. Competencias y funciones
administrativas.
Organizar su propia estructura
administrativa interna de acuerdo a los requerimientos que sean necesarios a
fin de lograr eficiencia en su funcionamiento. Conducir y dirigir la adecuada
prestación de los servicios públicos por conducto de las respectivas comisiones
de administración. Ordenar y planear el desarrollo municipal y dictar las
medidas administrativas necesarias para la aplicación de la legislación sobre asentamientos
humanos, ecología y protección al ambiente, salubridad, asistencia pública,
seguridad y demás ordenamientos aplicables. Concesionar los servicios públicos
municipales cuando la ley así lo autorice, siguiendo los procedimientos que
establezcan los ordenamientos aplicables. Municipalizar los servicios a cargo
de particulares, de acuerdo a los requerimientos sociales de la localidad y con
apego a las leyes de la materia. Crear o suprimir organismos desconcentrados o
descentralizados paramunicipales, con la autorización del Congreso del Estado. Dictar
los acuerdos que se requieran para la adquisición de los
bienes necesarios para el funcionamiento de
la municipalidad o en su caso la enajenación de estos, solicitando las
autorizaciones del Congreso del Estado cuando las leyes lo señalen. Formular
las estadísticas municipales. Resolver los recursos administrativos que
interpongan en contra del Presidente Municipal o algún otro funcionario, cuando
dicha resolución sea facultad del cabildo. Intervenir en los procesos de
privatización de empresas paramunicipales, siguiendo los lineamientos de las
leyes de la materia. En general ejecutar todo tipo de acciones tendientes a
lograr eficiencia y oportunidad en la administración municipal.
D. Competencias y funciones financieras y
fiscales.
Formular anualmente el proyecto de ley y
presupuesto de ingresos y remitirlos al Congreso del Estado.
Aprobar anualmente el presupuesto de
egresos, de acuerdo a los recursos disponibles. Administrar su patrimonio y su
hacienda en los términos que fijen las leyes. Controlar y dar seguimiento a la
correcta aplicación del presupuesto autorizado. Realizar los cobros de las
contribuciones que las leyes autoricen a su favor. Imponer las sanciones
pecuniarias que se señalen en las leyes respectivas. Rendir anualmente, o
dentro de los plazos que señalen los ordenamientos aplicables, la cuenta
pública de los gastos de su gestión ante el Congreso del Estado. En general
ejecutar todos los actos que autoricen las leyes para que la municipalidad
cuente con los recursos financieros indispensables para su gestión.
E. Competencias y facultades de policía.
Otorgar licencias y permisos en las
diversas materias de su competencia que así lo requieran. Vigilar e
inspeccionar sobre el acatamiento de los ordenamientos municipales. Amonestar o
sancionar a los infractores de la normatividad municipal. Organizar y
supervisar a los cuerpos de seguridad pública y protección ciudadana que
requiera el municipio. En general, dictar las medidas necesarias para lograr
que exista un adecuado ambiente de seguridad y orden en la municipalidad.
F. Otras funciones y facultades del
Ayuntamiento.
De tipo jurisdiccional, por ejemplo en el
caso de los Estados que otorgan a jueces municipales facultades para resolver
asuntos de cuantía menor. De acuerdo a las facultades señaladas con
anterioridad, podemos
concluir que el Ayuntamiento, como órgano
colegiado, es la autoridad superior del municipio. Es importante mencionar, que
para el cumplimiento operativo y jerarquizado de la amplia gama de funciones
que se derivan de su actividad, la ley establece diversos cargos que ocupan los
miembros del Ayuntamiento: Presidente Municipal, regidores, Síndicos y otros auxiliares,
con atribuciones especificas, mismos que enseguida serán estudiados.
El
Presidente Municipal.
El Presidente Municipal se constituye en el
órgano ejecutor de los acuerdos del ayuntamiento, es decir, es el encargado de
la función ejecutiva del cabildo o ayuntamiento. La figura del Presidente
Municipal como primera autoridad local, deriva de las atribuciones que las
leyes le otorgan, fundamentalmente en cuanto que dicho funcionario preside y
dirige las labores del ayuntamiento. En forma resumida podemos señalar las
siguientes funciones y facultades del Presidente Municipal:
_ Presidir y dirigir las funciones del
Ayuntamiento.
_ Cumplir y hacer cumplir la Ley Orgánica municipal
y las demás disposiciones legales del municipio.
_ Convocar a reunión al ayuntamiento y presidir sus
sesiones de cabildo, contando con voz y voto; inclusive de calidad para el caso
de empate.
_ Ejecutar las determinaciones o acuerdos del
propio ayuntamiento.
_ Proponer al Ayuntamiento la designación de
Tesorero, del Secretario y demás funcionarios que así lo requieran.
_ Nombrar y remover a empleados y funcionarios cuya
designación no sea privativa del Ayuntamiento.
_ Celebrar a nombre del Ayuntamiento y por acuerdo
de este, todos los actos y contratos necesarios para el despacho de los asuntos
administrativos y la atención de los servicios públicos municipales.
_ Ordenar la publicidad de los Bandos, Ordenanzas y
Reglamentos Municipales, en los términos que establezcan las leyes.
_ Calificar y sancionar las infracciones a los
reglamentos municipales, de manera directa o, en su caso, delegar dicha función.
_ Informar al Ayuntamiento y a la ciudadanía del
estado que guarda la gestión municipal, en las fechas que la ley señale.
_ Jefaturar a los elementos de policía y cuerpos
municipales de seguridad, por conducto del Comandante o agentes superiores de
la localidad, con el fin de procurar la conservación del orden y tranquilidad
pública.
_ En general, ejecutar todo tipo de actos que
autorice la ley, con objeto de cumplir la función ejecutiva y de dirección del Ayuntamiento.
Como podemos observar, sobre el Presidente
Municipal recaen las principales responsabilidades de la adecuada
administración del ayuntamiento. Además, el Presidente Municipal asume la
conducción política de la corporación municipal por lo que su papel directivo
habrá de ser fundamental en la conciliación de los intereses de los diversos grupos
sociales de la demarcación. Además, es de resaltar, que las relaciones del
municipio con el Estado al que pertenece y con la Federación, así como con los
diversos organismos públicos y privados, las encabeza el Presidente Municipal.
Los
Regidores.
El cuerpo de Regidores representa el número
mayor de integrantes del Ayuntamiento; su función básica, por ende, es formar
parte del cuerpo deliberante o cabildo, teniendo voz y voto en las decisiones
del ayuntamiento. Su número es variable, tanto de los que son electos por
mayoría relativa, como los de representación proporcional, siendo sus principales
funciones:
_ Asistir a las sesiones del Cabildo contando con
voz y voto en ellas.
_ Desempeñar las Comisiones que les sean
encomendadas por el ayuntamiento, informando a éste sobre sus resultados.
_ Vigilar los ramos de la administración municipal
que les sea encomendada por el ayuntamiento.
_ Suplir las faltas temporales del Presidente
Municipal, en el orden que determine la ley.
_ Asistir a ceremonias cívicas y a los demás actos
que determine el ayuntamiento.
_ En general, realizar todo tipo de actos que la
ley les autorice para cumplir con sus funciones.
El Síndico.
Etimológicamente el término “síndico” se
deriva de los vocablos griegos: “sin que” significa con, y “dixé” que se
traduce como justicia; en consecuencia, síndico es aquel que procura justicia. La figura del
síndico municipal se origina en el defensor civitatis del Municipio romano del
Bajo Imperio, cuya misión era velar por los intereses municipales y los
derechos de sus ciudadanos. En algunos Estados de la República existe el
sistema de síndico único, independientemente de la importancia o densidad
demográfica de sus Municipios. En otros existe pluralidad de dos o más
síndicos, también sin tomar en cuenta la importancia o densidad de la población
de las municipalidades. Por último, otros Estados contemplan una figura mixta,
esto es, algunos de sus municipios menos poblados cuentan con un solo síndico y
los más poblados con varios. El síndico o síndicos forman parte del
Ayuntamiento y cuentan con voz y voto en sus sesiones de cabildo. Del análisis
de diversas leyes municipales se desprenden las más importantes funciones del
síndico, que son: Asistir con voz y voto a las sesiones del ayuntamiento. Procurar
la defensa y promoción de los intereses municipales. Representar jurídicamente
al ayuntamiento en los litigios en que éste sea parte y en la gestión de los
negocios de la hacienda municipal. Revisar y firmar los cortes de caja de la
Tesorería y la vigilancia
de la debida aplicación del presupuesto
municipal. Velar porque se regularicen los bienes de la municipalidad e intervenir en la formulación y
actualización de los inventarios de estos. Fungir como auxiliar del Ministerio
Público en los casos en que no exista la correspondiente oficina en el
Municipio, debiendo atender las primeras diligencias urgentes que sean
necesarias. En general, realizar todo tipo de actos que las leyes le autoricen para
cumplir su cometido.
Las
Comisiones.
En este punto sólo mencionaremos que los
Municipios dividen la atención de las diversas ramas administrativas a través de Comisiones, las
cuales son encargadas a los miembros del Ayuntamiento poniendo éstas áreas de gestión
municipal bajo su responsabilidad, vigilancia y control. En el numeral cuatro
de la novena unidad, analizaremos con más detalle el sistema de administración
a base de Comisiones.
Otros elementos de gobierno.
Además del Presidente Municipal, Regidores
y Síndicos, en cada Municipio para el despacho de asuntos administrativos y
para auxiliar en sus funciones al Ayuntamiento, de acuerdo con sus
posibilidades económicas y sus necesidades, pueden existir como básicas las siguientes
dependencias:
a) Secretaría del Ayuntamiento.
b) Tesorería.
c) Oficialía Mayor.
d) Dirección de Servicios Municipales.
e) Dirección de Seguridad Pública o
Comandancia de Policía.
f) Dirección de Obras Públicas.
g) Direcciones de otras áreas
administrativas.
Si la situación económica de cada Municipio
no se lo permite, o si no se requiere del funcionamiento de alguna de las
dependencias mencionadas, se puede encomendar a un solo titular dos o más ramos
de la administración municipal. Los escasos recursos económicos con que cuentan
los municipios hacen imposible que cuentes con todos los departamentos administrativos
antes indicados; concretándose la gran mayoría de los ayuntamientos a contar
con la Secretaría y la Tesorería. El Secretario del Ayuntamiento es nombrado a
propuesta del Presidente Municipal, y removido libremente por los integrantes
del ayuntamiento por acuerdo mayoritario. El Secretario es el jefe inmediato de
las oficinas de la Presidencia Municipal. Las facultades del secretario están
contenidas en la Ley Orgánica Municipal correspondiente. El Municipio cuenta
con su propia hacienda, que estará administrada libremente dentro del marco
jurídico previsto en la ley. Para tal efecto, la Tesorería Municipal es el
órgano de recaudación de los ingresos y el encargado de efectuar las
erogaciones. Esta dependencia municipal esta a cargo de un Tesorero, quien,
como todos los funcionarios municipales debe cubrir determinados requisitos. El
Tesorero es nombrado por el Ayuntamiento a propuesta del Presidente Municipal,
en forma individual o por ternas, según lo prevea la Ley Orgánica Municipal. El
Secretario, el Tesorero, los Directores, etc., Se consideran auxiliares del
gobierno municipal, ya que no forman parte del ayuntamiento y quedan
catalogados como auxiliares de la gestión del ayuntamiento. Otra categoría de
auxiliares del ayuntamiento son los delegados, agentes, comisarios, juntas
auxiliares, entre otros. Su función obedece a la desconcentración territorial
del Municipio.
