El elemento denominado “capacidad económica”,
consiste básicamente en que el Municipio posea un patrimonio y una hacienda pública propia.
Es importante hacer hincapié, que son diferentes los conceptos patrimonio y hacienda, ya que es muy común
observar que estos se confunden en la práctica diaria. Entre la hacienda y el
patrimonio municipales existe una relación de todo a parte. En el concepto de
hacienda se comprenden los ingresos, los egresos, la deuda pública y se incluye
el patrimonio municipal. En cuanto a patrimonio, se refiere al conjunto de
bienes, derechos e inversiones que son propiedad del Municipio. Tanto la
hacienda municipal como el patrimonio se describen muy frecuentemente en las
leyes orgánicas municipales.
Concepto.
Con frecuencia se confunden los conceptos
de patrimonio y hacienda municipales, o en otros casos se usan como sinónimos,
porque ambos vocablos se refieren al mismo tema. Cuando se habla de Patrimonio
del Municipio, se hace alusión a todo tipo de bienes, materiales o inmateriales,
que le pertenecen y sobre los que tiene dominio; en este sentido, el concepto
de patrimonio es más amplio que el de hacienda, incluso podemos decir que en el
patrimonio se encuentra incluida la hacienda. En cuanto a la hacienda, esta
implica fundamentalmente la idea de recursos económicos, esto es, el numerario
con el que cuentan la municipalidad para proveer a su propia existencia y para
atender sus funciones. La Hacienda por lo tanto es una parte del patrimonio y
no a la inversa. El texto del artículo 115 Constitucional distingue los
conceptos de
patrimonio y hacienda; la fracción II de
dicho artículo señala que los Municipios estarán investidos de personalidad
jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley; por otra parte, el
párrafo inicial de la fracción IV, indica que los Municipios administrarán
libremente su hacienda. El marco normativo de la hacienda municipal se
encuentra contenido en la fracción IV del artículo 115 Constitucional,
estableciendo:
Fracción IV. Los municipios administrarán
libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes
que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las
legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones,
incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad
inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y
mejora así como
las que tengan por base el cambio de valor
de los inmuebles. Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para
que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración
de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán
cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y
plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación
de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la
facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren
los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las
leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o
institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los
bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios,
salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por
particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos
distintos a los de su objeto público. Los ayuntamientos, en el ámbito de su
competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas
aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de
valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de
las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las legislaturas de los
Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y
fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados
por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir
en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban
los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo
127 de esta Constitución. Los recursos que integran la hacienda municipal serán
ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos
autoricen, conforme a la ley;
El
presupuesto municipal.
El Ayuntamiento deberá de enviar con
oportunidad al legislativo del Estado el proyecto de Ley o Presupuesto de
Ingresos, en el cual deberá de determinar los montos específicos, cuotas y
tarifas que
regirán en el año fiscal del ejercicio de
que se trate. Al no contar el municipio formalmente con facultades
legislativas, el Ayuntamiento no cuenta con la capacidad para imponer ningún
tipo de tributos o para definir contribuciones. En consecuencia, se encuentra sujeto
a la gestión del Poder Legislativo, dentro de un complejo marco de
ordenamientos, como son: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
Constitución Política Estatal, Ley de Coordinación Fiscal, Ley de Hacienda
Municipal, Ley Orgánica Municipal y Ley de Ingresos. El Presupuesto de Ingresos
y su correspondiente ley determinarán los que tienen el carácter de ordinarios
y aquellos que sean extraordinarios.
Los ingresos
municipales, impuestos, derechos, productos, aprovechamientos, participaciones
y créditos municipales, su crítica. Los ingresos ordinarios.
Se consideran ingresos ordinarios, a
aquellos que cobra la municipalidad en forma cotidiana y regular y que percibe
con base en las leyes respectivas paras proveerse de los fondos que necesita
para realizar sus fines; entre los ingresos ordinarios se encuentran: a) Impuestos;
b) Derechos; c) Productos; d) Aprovechamientos; e) Contribuciones de mejoras, y
f) Participaciones federales y estatales.
a) Impuestos
municipales.
Son impuestos las prestaciones en dinero y
en especie que el Poder Público fija unilateralmente y con carácter obligatorio
a todos aquellos sujetos cuya situación coincida con la que la ley señala como
hecho
generador del crédito fiscal. Al municipio
corresponden una serie de impuestos tanto definidos en la propia Constitución
Federal, como en otros ordenamientos estatales. En primer lugar encontramos
impuestos que establecen los Estados sobre una serie de hechos imponibles
relacionados con la propiedad inmobiliaria, entre los cuales destacan: Impuesto
predial. Impuesto sobre traslación de dominio y otras operaciones con bienes
inmuebles. Impuesto sobre fraccionamientos. Impuesto por división de predios. Impuesto
por consolidación de predios. Impuesto sobre plusvalía de inmuebles. Impuesto
de mejoras.
También suele gravarse en beneficio de la
hacienda municipal otras actividades, como son:
Impuesto sobre espectáculos o diversiones
públicas. Impuesto sobre juegos electrónicos que operan con fichas o monedas. Impuesto
sobre vehículos de propulsión sin motor. Impuesto sobre autorización de
horarios extraordinarios a establecimientos que realizan actividades
comerciales. Impuesto sobre uso de agua de pozos artesianos. Impuesto
sustitutivo de estacionamiento de vehículos. Impuestos varios sobre ciertas
actividades agrícolas o ganaderas.
Es importante hacer hincapié, en que una
gran cantidad de impuestos y derechos de los Estados y de los municipios han
venido suprimiéndose con base en lo previsto en los acuerdos de coordinación
fiscal vigentes, a fin de que prevalezcan los impuestos federales, mismos que
serán repartidos con posterioridad.
b) Derechos o Tasas
municipales.
Los derechos o tasas a favor del municipio,
son contraprestaciones establecidas por el poder público, conforme a la ley, en
pago de los servicios. La fracción IV del artículo 115 Constitucional autoriza
al municipio a cobrar estos derechos. De acuerdo al contenido de diversas leyes
fiscales locales, los
principales derechos que imponen los
municipios son por: Expedición de
licencias varias. Empadronamiento y refrendo de establecimientos comerciales. Alineamiento
y números oficiales. Legalización de documentos o certificaciones varias. Uso
de agua potable. Uso de panteones. Uso de mercados o centrales de abasto. Estacionamientos,
Uso de rastros. Mantenimiento de drenaje y redes de alcantarillado. Servicios
de alumbrado público. Servicios de limpia y aseo. Expedición de licencias de
construcción. Uso de la vía pública por comerciantes ambulantes o puestos fijos
o semifijos. Lotes baldíos. Trámites ante el Registro Civil. Diversos servicios
públicos que proporcionan.
Es importante resaltar, que en penúltimo
párrafo de la fracción IV del 115 Constitucional, establece reglas de gran
importancia prohibiendo exenciones y subsidios que afecten los ingresos de los
municipios.
c) Productos
municipales.
Se consideran productos municipales a los
ingresos que percibe el municipio por actividades que no corresponden al
desarrollo de sus funciones propias de Derecho Público, o por la explotación de
sus
bienes patrimoniales. En este tipo de
ingresos de las municipalidades podemos ubicar a los: Arrendamientos de fincas,
terrenos, mercados, auditorios, edificios, etc. Rendimientos de capitales o
valores invertidos en instituciones crediticias. Cualquier otro ingreso que
derive de la explotación de sus bienes patrimoniales.
d) Aprovechamientos
municipales.
Las multas, los recargos e indemnizaciones
por daños a bienes municipales, se consideran aprovechamientos municipales”. De manera más amplia, el
Código Fiscal de la Federación señala que “…los ingresos que percibe el Estado por funciones de Derecho Público distintos
de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los
que obtengan los organismos descentralizados y empresas de participación estatal…” En consecuencia, tenemos
como aprovechamientos municipales a: Multas, recargos y reintegros. Indemnizaciones
por daño a bienes municipales. Ingresos de las empresas paramunicipales y
organismos descentralizados que pertenezcan al municipio.
e) Contribuciones de
mejoras.
Las contribuciones de mejoras se les
conocen también como contribución de obras. Son mecanismos actualmente indispensables
para el financiamiento de las obras públicas municipales. Obedecen al principio
de que tales obras si bien deparan un beneficio general a toda la población
municipal, dicho beneficio será más directo y aprovechado por los vecinos del
área en que se realizan las obras.
f) Participaciones
federales y estatales.
Actualmente el renglón de ingresos más
significativo para los municipios, y para muchos Estados, es el de las
participaciones federales. La Constitución Federal siguió en materia tributaria
la técnica de concurrencia de facultades para los tres niveles de gobierno. El
artículo 31 así lo determina al precisar que: Artículo 31. Son obligaciones de
los mexicanos:
… IV. Contribuir para los gastos públicos, así de
la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que
residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. De la
disposición anterior se desprende que, los tres órdenes de gobierno están en
aptitud de gravar con sus respectivos reglones tributarios a la población; sin
embargo, esto originó que en muchas ocasiones se gravaran en forma doble, y
hasta triple, las mismas actividades o situaciones, con impuestos federales,
locales y municipales; ante tal fenómeno, se tuvo la necesidad de implementar disposiciones
(Ley de Coordinación Fiscal) tendientes a coordinar las facultades tributarias
entre los tres niveles de gobierno. La Ley de Coordinación Fiscal, define la
estructura de la coordinación fiscal que vive el país. El mecanismo operativo
de la coordinación fiscal para evitar la doble o triple tributación, establece
la supresión de una multiplicidad de tributos locales y municipales,
prevaleciendo de esta forma los federales, que a su vez, serán repartibles a
los otros niveles de gobierno. La Coordinación Fiscal opera dos grandes rubros:
a) Coordinación en impuestos, y b) Coordinación en derechos. Actualmente todos
los Estados de la Unión se encuentran coordinados en impuestos, al igual que el
Distrito federal, que por disposición de la ley lo debe hacer. La coordinación
se establece mediante convenios que son suscritos por el gobierno federal y los
gobiernos de los Estados; en teoría esta coordinación es opcional para las
entidades federativas, salvo el Distrito Federal. A través de la coordinación
fiscal se reparten diferentes fondos, destacando por el objeto de la materia el
fondo de fomento municipal. Las bases del reparto surgidas de la coordinación
fiscal, se basan en las siguientes dos reglas generales:
1. Un porcentaje del ingreso repartible se
distribuye en función directa de la población de cada entidad federativa.
2. El otro porcentaje de dicho ingreso
obedece su distribución a una fórmula que se obtiene en función de la
actualización histórica del impacto de la supresión de los tributos locales y
municipales causó a las haciendas de los Estados y Municipios.
Los ingresos
extraordinarios.
Además de los ingresos normales y
cotidianos a los que ya se ha hecho referencia, existen otro tipo de ingresos
que percibe el municipio de manera extraordinaria; dado a que este tipo de
ingresos son eventuales y circunstanciales, no se encuentran previstos a
detalle en el presupuesto de ingresos.
Entre los principales tipos de ingresos
extraordinarios encontramos a los subsidios y a los créditos, así como cualquier
otro ingreso que perciba el Municipio y que no encuadre en algún renglón de los
ordinarios.
Intervención
de las legislaturas locales en materia hacendaria municipal, su crítica.
Las legislaturas locales juegan un
importante papel en el área municipal, ya que entre las facultades de esos
cuerpos representativos populares, se encuentran las de revisar, fiscalizar y
aprobar la cuenta pública de la gestión de los ayuntamientos. La fracción IV
del artículo 115 de la Carta Magna establece esta facultad para las
legislaturas locales, de igual forma en las Constituciones de los Estados y en
las Leyes Orgánicas Municipales se reproducen
normas de contenido similar al precepto federal. Los municipios para cumplir
con tal disposición, envían al congreso local los concentrados
correspondientes, en donde se turnan a las respectivas comisiones de glosa y
contabilidad. Si no encuentran irregularidades o anomalías, la legislatura
dicta decreto formal de aprobación, con el cual concluye su papel de control. Por
otra parte, si del análisis de la información enviada se encontrarán indicios
de anomalías o malos manejos financieros del ayuntamiento,
los congresos locales cuentan con
facultades de revisión de los documentos respectivos e, inclusive, de ordenar
auditorias comprobatorias; las cuales servirán de base para dictaminar lo conducente
y, en su caso, por conducto del Ejecutivo se denunciarán los hechos ilícitos
para que intervengan las autoridades penales
respectivas. Es importante señalar, que
cuando se trata de la revisión y aprobación de las aportaciones de fondos
federales que ejerzan los municipios, serán aplicables las disposiciones de la
Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.
