El Municipio forma parte de la estructura
orgánica del Estado; es un nivel u orden de gobierno del Estado Mexicano, en
unión con los Estados y la Federación; por ello, el Municipio cuenta con
capacidad y competencia legal para actuar como autoridad pública, por conducto del
Ayuntamiento el cual se constituye en su órgano de gobierno. En el cumplimiento
de sus atribuciones legales, el Ayuntamiento emite cotidianamente una
multiplicidad de determinaciones, acuerdos, etc., que en sí constituyen actos
administrativos. Por
“acto administrativo municipal” debemos entender: toda manifestación unilateral y
externa de la voluntad del Municipio, emitida por conducto de sus órganos
representativos, tendiente a crear, reconocer, modificar, transmitir, declarar
o extinguir derechos u obligaciones, de acuerdo a las atribuciones y
competencias de orden público que las leyes le otorgan.
Concepto.
Miguel Acosta Romero, define al acto
administrativo como: “… Una manifestación
unilateral y externa de la voluntad, que expresa una decisión de una autoridad
administrativa competente, en ejercicio de la potestad pública. Esta decisión
crea, reconoce, modifica y extingue derechos y obligaciones, es generalmente
ejecutivo y se propone satisfacer el interés general”. El Municipio como parte
de la estructura organizativa del Estado, cuenta con capacidad y competencia
legal para actuar como autoridad pública o administrativa, por conducto de su
órgano de gobierno: el Ayuntamiento. Para que el Municipio cumpla con las
atribuciones que la ley le impone, éste emite cotidianamente una multiplicidad
de determinaciones, acuerdos, etc., que en si constituyen actos
administrativos. Atendiendo al concepto aportado por Acosta Romero, podemos
definir al
“acto administrativo municipal”, como toda manifestación unilateral y externa de la voluntad del
Municipio, emitida por conducto de sus órganos representativos, tendiente a
crear, reconocer, modificar, transmitir o extinguir derechos u obligaciones, de
acuerdo a las atribuciones y competencias de orden público que las leyes le
otorgan. El acto administrativo municipal tiene que cumplir con los requisitos
de existencia y de validez que las leyes exigen, además de los siguientes: El
Sujeto, que en la relación administrativa será, por una parte, con carácter
activo el Municipio y como sujeto pasivo la persona o personas a quienes se
dirige o ejecutan el dictado del acto de la administración pública municipal. La
Voluntad del Municipio, la cual debe quedar manifestada expresamente, sin estar
afectada de vicios que la invaliden. En otras palabras, debe ser libre,
adquirir la forma que la ley le exija, estar basada en competencias definidas
en la propia ley y, recalcamos, no ser emitida con vicios. El Objeto del acto
administrativo se clasifica en directo o indirecto. En forma directa, el acto
administrativo adquiere sentido en cuanto crea, modifica, transmite, reconoce o
extingue determinados derechos u obligaciones. Indirectamente al realizar el
Municipio, por conducto de sus órganos competentes, todo tipo de actos
administrativos, está de hecho cumpliendo con el cometido que la ley establece.
Además, el objeto para tener plena validez, deberá ser lícito y posible. Por
último, no debemos olvidar que, el objeto del acto administrativo deberá estar contemplado
como competencia expresa del sujeto activo que lo emita. La Forma, a través de
este elemento se externa y materializa la manifestación de la voluntad de la
autoridad municipal, la ley impone requisitos estrictos como un medio de garantizar
la seguridad de los gobernados. El Municipio debe cumplir con las formalidades
que la ley prevé para que su voluntad se conozca. La forma puede adoptar
diversas variantes, la más normal es la forma escrita, casi pudiéramos decir
que la regla general en todos los actos administrativos; así tenemos que hay
acuerdos, decretos, oficios, circulares, memorandos, telegramas, etc. Además,
la doctrina administrativa alude también a modalidades o
requisitos del acto administrativo, como:
motivo, finalidad, mérito y oportunidad. La Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, establece en su artículo 16 que: “Nadie puede ser molestado
en su persona, familia,
domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la
autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento”. Como
podemos observar, el precepto anterior establece como requisitos esenciales para todo
tipo de actos de autoridad
y, por ende los administrativos a la “fundamentación” y la “motivación”.
Entendiéndose por fundamentación, la obligación de la autoridad de citar las
disposiciones legales consideradas aplicables y que le sirven de apoyo a su
actuación y por motivación, la manifestación de los razonamientos que llevan a
la autoridad a la conclusión de que el acto concreto encuadra en la hipótesis
prevista en la norma jurídica. Como podemos observar, la “competencia” es la base de la actuación de las autoridades. Al
estar definida expresamente en las leyes, dicha competencia otorga capacidad y
legitimidad a la actuación de la administración municipal; así tenemos, que en
el nivel jurídico superior será el artículo 115 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos el sustento de la actividad municipal. De igual
manera las Constituciones Locales de los estados, las Leyes Orgánicas Municipales
y hasta los Bandos, Ordenanzas y Reglamentos diversos, estructurarán los
pormenores de las facultades de actuación de los ayuntamientos.
Facultades
del Presidente Municipal y del Cabildo.
Desde el punto de vista técnico-jurídico,
el concepto de policía encuentra varias explicaciones no siempre iguales; sin
embargo, el Derecho Administrativo explica el poder de policía de la autoridad,
refiriéndose a las facultades con las que cuentan los gobernantes, en los
términos de la ley, para limitar los derechos y la actuación de los particulares
en beneficio del interés general y con base en el orden público. Atendiendo a
lo antes expuesto, el Municipio como ente público encargado de gobernar y
administrar una circunscripción territorial, cuenta con facultades expresas
para regular la conducta de los particulares, para limitar su actuación
teniendo como fin de ello la tranquilidad, la seguridad y el bienestar de la
colectividad. El Presidente Municipal y su Cabildo, tendrán competencia para expedir
licencias, autorizaciones, permisos, etc. Y de esa manera, limitar la actuación
de la población que deberá apegarse a los requisitos que se hagan necesarios
para obtener estos permisos y licencias. La Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, al igual que las Constituciones Locales, Leyes
Orgánicas Municipales, Bandos y Reglamentos, establecen facultades de policía
para el Municipio, fundamentalmente en las áreas de seguridad pública,
tránsito, salubridad, planeación urbana, construcciones, uso de la tierra,
entre muchas otras más. Estas facultades son muy importantes para la
municipalidad, en cuanto que de su adecuado manejo y razonable aplicación
depende en mucho la tranquilidad social, la seguridad ciudadana y, en general,
el orden de la municipalidad.
Permisos.
Como lo mencionamos en el punto anterior,
en uso de las facultades de policía, el Municipio realiza una multiplicidad de
actos y decisiones limitativas o permisivas a la conducta de los particulares,
a través de figuras como la licencia los permisos y la autorización. La
licencia se utiliza generalmente en el sentido de permitir que los particulares
realicen una conducta genérica, como conducir vehículos, o construir. Las
licencias se otorgan generalmente para plazos determinados (meses o años) y, en
su caso, deberán ser renovables si se reúnen los requisitos para ello. Los
permisos se utilizan más en el sentido de un acto eventual o único o de plazos
breves como el permiso para circular sin la documentación correspondiente. La
autorización no esta muy claro su uso; generalmente implica la capacidad que se
confiere a una persona para realizar una conducta y se suele usar para actos
concretos que se agotan en periodos perentorios, un ejemplo sería el caso de
las autorizaciones provisionales de comercio hasta en tanto se comprueban los
requisitos sanitarios, de uso de suelo, etc., que son necesarios para que se expida
la licencia del giro en forma definitiva. No deben de confundirse los permisos,
las licencias y autorizaciones, con la concesión, ya que los primeros
(permisos, licencias y autorizaciones) se esta reconociendo al particular un
derecho
preestablecido, cuyo ejercicio está sujeto
solamente a limitaciones y modalidades a las que tendrán que apegarse los
particulares envista de la seguridad, la salubridad, la planeación urbana, el
orden público, etc., en cambio, la concesión no implica derechos
preestablecidos ni preconstituidos, sino, por lo contrario, los derechos y
obligaciones devenidos de la concesión surgen directamente de ese acto jurídico
y se detallan en el clausulado correspondiente.
La
Revocación.
Los recursos administrativos municipales,
son los medios y procedimientos establecidos en la ley, los cuales se hacen
valer por los particulares ante la autoridad municipal, con el fin de lograr la
modificación o extinción de sus actos o resoluciones de autoridad, que los
recurrentes consideran les han causado algún agravio jurídico. Las
legislaciones locales regulan los recursos administrativos municipales de
manera muy diversa. La mayor parte de los Estados establecen, cuando menos a la
revocación y a la revisión como
recursos típicamente administrativos.
El recurso municipal
de Revocación.
Este recurso procede generalmente en contra
de los actos y determinaciones del Presidente Municipal. Se debe de interponer
en algunos casos, ante el propio Presidente Municipal y en otros, ante el Ayuntamiento.
La forma de interposición es por escrito, y el término para ser presentado
fluctúa entre 5 y 15 días a partir de la fecha en que se tiene conocimiento del
acto que se impugna o de su ejecución. En cuanto a la resolución, tenemos que
la autoridad cuenta con plazos que van de cinco a quince días. Al escrito de
interposición se deben acompañar el o los documentos que acrediten el derecho
que se alega tener o por lo menos la existencia de interés jurídico en quien
ejercita la acción, así como narración de hechos y ofrecimiento de pruebas en
su caso.
El recurso municipal
de Revisión.
En general, las legislaciones locales
establecen a este recurso como un medio impugnativo de la resolución recaída a
la revocación. En el caso de que la revocación se sustancie por el Presidente
Municipal, la revisión debe presentarse ante el pleno del Ayuntamiento. Los
términos para interponer el recurso de revisión fluctúan de 5 a 15 días, al
igual que para resolverlo se señalan términos generalmente de 15 días. Se establece
en las legislaciones estatales, que este recurso debe ser presentado por
escrito y que deberán acompañar los documentos que acrediten la impugnación.
Impugnación
contenciosa.
Son varios los Estados de la Federación, en
donde existen actualmente Tribunales de lo Contencioso Administrativo o
Tribunales Fiscales que tienen algunas competencias en materia municipal. En el
caso de los Tribunales Contencioso-Administrativos, se pueden interponer los
juicios tendientes a lograr la nulidad de decisiones o actos de las autoridades
municipales y, tratándose de Tribunales Fiscales, también se interponen ante
ellos los juicios en materia fiscal municipal. De esta manera, los particulares
que consideren que fueron afectados por decisiones de la autoridad municipal,
están en capacidad de presentar demandas administrativas ante los dos
tribunales antes mencionados. Generalmente, se señala un plazo de 15 días
contados a partir de que se conozca el acto impugnado o que éste haya sido
notificado al particular para que éste presente la demanda correspondiente, debiendo
ofrecerse las pruebas correspondientes para acreditar la acción intentada. El
Tribunal notifica y emplaza a la autoridad municipal para que, a su vez, dé
contestación a la demanda en un término que fluctúa entre 5 y 15 días según las
diversas legislaciones locales. El Municipio por conducto de su Síndico, en
ocasiones en unión del Presidente Municipal, da contestación a la demanda
oponiendo las excepciones que estimen oportunas como fundamento de sus
decisiones o actos. El Tribunal, en su momento, dicta la resolución que en
derecho corresponda y, a su vez, notifica a las partes para los efectos de su cumplimiento.
El efecto de estas sentencias puede ser la nulidad del acto administrativo
municipal, su modificación o, por lo contrario, declarar su plena validez si
éste se apegó a derecho.
El Municipio
y el Juicio de Amparo.
El Municipio frecuentemente participa en
juicios de amparo en el que técnicamente y en la práctica, juega varios
papeles. Ocupa
el lugar de “autoridad responsable” en aquellas demandas en que los particulares
solicitan el amparo de la Justicia de la Unión por estimar violadas sus
garantías individuales con motivo de determinaciones o actos de autoridades
municipales. En estos casos, la municipalidad por conducto del Síndico, si así
lo señalan los ordenamientos locales, deberá rendir los informes previos y
justificados que determina la ley de amparo y, en su caso, acatar la resolución
que dicten los tribunales federales. El Municipio también puede ser “tercero
perjudicado” dentro del procedimiento de amparo. Por ejemplo, cuando el Municipio fue parte de
un juicio ordinario en su calidad de particular, es decir, sin estar investido
de una función pública que en ese caso al haber obtenido sentencia favorable la
parte perdedora se ampara en contra de la resolución de los tribunales, el
Municipio será consecuentemente tercero perjudicado. Por último, la ubicación
más polémica del Municipio en el juicio de amparo fue la de quejoso, ya que en
los términos del artículo 9º de la ley respectiva, en su calidad de persona
moral oficial sólo podría ocurrir en demanda de garantías, cuando el acto que
se reclame afecte los intereses patrimoniales de aquéllas; en este caso,
estaría exento el Municipio de prestar las garantías que exige la ley. Fue muy
debatido el problema jurídico del Municipio como quejoso. En general, los
Tribunales Federales sobreseyeron las demandas interpuestas por las autoridades
municipales cuando alegaron violaciones de autoridades del Estado o Federales,
sin que se tratara en estricto sentido de cuestiones patrimoniales de orden
privado. El argumento se basó en que el Municipio como persona pública no cuenta
con garantías individuales y, por ende, no es procedente en su favor el juicio
de amparo. Sin embargo, con la reforma Constitucional del 31 de diciembre de 1994,
se facultó al Municipio para intentar la vía ordinaria Constitucional, según el
nuevo texto del artículo 105 y su Ley Reglamentaria.
