La Revolución Mexicana de 1910 tuvo su
origen por las excesivas presiones sociales que la dictadura porfirista fue
creando debido a las desigualdades económicas que habías llevado a grandes
grupos de población a estados paupérrimos; surgiendo así los caudillos revolucionarios
que proponían diversos postulados de justicia social, propugnando además por
una nueva organización política en el país. El descontento de los pueblos y sus
ayuntamientos en contra de las jefaturas políticas, hizo que se experimentara
una profunda simpatía por el logro de una plena libertad municipal. En la
mayoría de los programas y planes revolucionarios se contemplaba dar al
Municipio la debida importancia. Como lo veremos en la presente unidad, tanto el
proyecto del primer jefe del Ejército Constitucionalista, Venustiano Carranza,
como los debates del Constituyente concedieron igualmente gran relevancia a la
referida institución comunal, como se evidenció en el texto original del
artículo 115, como en las diversas referencias que se hicieron del municipio en
otros artículos Constitucionales.
Antecedentes en el Congreso Constituyente de
1916-1917.
El Congreso Constituyente convocado por
Venustiano Carranza, en el mes de septiembre de 1916, fue el escenario donde se
dio relevancia al debate respecto de la institución municipal; pues debemos
tener presente que la Revolución Mexicana de 1910 denotó un gran interés por
lograr una plena libertad municipal; lo anterior, originado por la precaria
situación en que supervivían los ayuntamientos. Fueron múltiples los planes
revolucionarios en donde diversas corrientes políticas e ideológicas,
demandaron justicia para el municipio; sin embargo, sólo se hará referencia de
los planes y programas que influyeron en forma determinante en el contenido del
texto original del artículo 115 y en las diversas referencias que se hicieron
al municipio en otros artículos de la Constitución de 1917. El primer esfuerzo consistente contra el
régimen del General Porfirio Díaz, fue el del Partido Liberal, el Programa del
Partido Liberal Mexicano, del 1º de julio de 1906, suscrito por los hermanos
Ricardo y Enrique Flores Magón, Juan Sarabia, Librado Rivera y otros. Valencia
Carmona refiere, que en este programa se proponían las reformas Constitucionales
pertinentes; en el punto número 2, la supresión de la reelección del presidente
y los gobernadores de los estados, sólo posible después de dos periodos del
ejercido; en el punto 45 se reclamaba la “supresión de jefes políticos” y en el 46 la
“reorganización de
los municipios que han sido suprimidos y robustecimiento del poder municipal”. Por otra parte, el Plan de
San Luís del 5 de octubre de 1910, cuya autoría pertenece a Francisco I.
Madero, se caracterizó por ser un llamado al levantamiento de las armas contra
el gobierno, por
considerar que “tanto el poder Legislativo como
el Judicial están completamente supeditados al Ejecutivo, la división de poderes, la soberanía
de los Estados, la libertad de los Ayuntamientos y los derechos del ciudadano sólo
existen escritos en nuestra Carta Magna”; más adelante se insistía en que “las
Cámaras de la Unión no tienen otra voluntad que la del Dictador ; los gobernadores son designados por
él y ellos a su vez designan e imponen de igual manera a las autoridades municipales”,
dichas consideraciones provocaron que el Plan de San Luís declarará en su artículo 1º,
nulas las elecciones del Presidente y Vicepresidente de la
República, así como de los representantes de los poderes Legislativo y
Judicial, y en su artículo 4º., a la no reelección como “Ley Suprema de la República”. Hay que hacer hincapié en que aun aquellos
grupos que no eran precisamente revolucionarios o que se oponían a Madero,
lanzaron planes relativos a alcanzar la
libertad municipal; ejemplo de ello son: 1.- El Plan de Bernardo Reyes33, expedido el 16
de mayo de 1911, este plan declaraba la efectividad del sufragio, declarándose
en su artículo 5º.,
que sería también “ley suprema de la República la no reelección”, y
2.- El Pacto de la Empacadora, del 9 de
mayo de 1912, acusó a Madero de traidor a la patria, indicando en el punto 28
que era necesaria
hacer “efectiva la independencia y autonomía de los ayuntamientos para legislar y administrar sus
arbitrios y fondos”, y en el 29 que: “se
suprimirán en toda la República los cargos de Jefes
Políticos, cuyas funciones serían desempeñadas
por los presidentes municipales”.
Emiliano Zapata, también emite
pronunciamientos en materia municipal; así, el punto número 7 del Plan de Ayala
del 28 de noviembre de 1911, señaló que se expropiarían tierras con la
finalidad de que los pueblos y ciudades de México obtengan ejidos, colonias y fundos
legales. Por otra parte, Zapata en su Programa de Reforma Política-Social de la
Revolución, expedido en Jojutla el 18 de diciembre de 1916, incluía en el
artículo 32: “Realizar la independencia de los municipios” y preservarlos de
los “ataques y sujeciones de los
gobiernos federal y locales”. Venustiano Carranza fue
otro de los grandes promotores del municipio; ya que si bien es cierto que no
existen antecedentes de referencia al municipio en el Plan de Guadalupe, del 26
de marzo de 1913, también es cierto que en una reunión con los jefes del
Ejército Constitucionalista, efectuada el 3 de octubre del mismo año, el primer
jefe expresó en su intervención que entre las necesidades del pueblo estaba “el aseguramiento de
la libertad municipal, como base de la organización política de los estados y como
principio de enseñanza de todas las prácticas democráticas”; además, subrayaba que en lugares de más de quinientos
habitantes los municipios debieran poder expropiar por causa de utilidad pública “la
cantidad necesaria
de terreno para pagar la edificación de escuelas, mercados y casa de justicia”.
En las adiciones al Plan de Guadalupe, del
23 de diciembre de 1914, se indicó en el artículo 2º, que: “el Primer Jefe de la Revolución y Encargado del Poder
Ejecutivo, expedirá y pondrá en vigor, durante la
lucha todas las leyes, disposiciones y
medidas encaminadas a dar satisfacción a las necesidades económicas, políticas
y sociales del país”,
como el “establecimiento de la libertad municipal como institución Constitucional”. Lo anterior originó que la
Sección de Legislación Social preparará varios proyectos de ley, los cuales se
adicionarían al Plan de Guadalupe, entre los cuales figuraron varios sobre
asuntos municipales; teniendo como resultado la expedición de un decreto que
reformaba al artículo 109 de la Constitución de 1857, en los siguientes
términos: Los Estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno republicano,
representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política el municipio libre, administrado por Ayuntamientos de
elección popular directa, y sin que haya autoridades intermedias entre éstos y
el gobierno del Estado. El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados
tendrán el mando de la fuerza pública de los municipios donde residieren
habitual o transitoriamente. Como se puede observar, en todos los planes y
programas políticos antes estudiados, había el convencimiento general de que
era necesario erradicar a las jefaturas políticas e instituir el municipio
libre.
El decreto que reforma el artículo 109 de la Constitución de 1857 se expidió el
23 de
diciembre de 1914.
Principales
polémicas sobre hacienda municipal en el Congreso Constituyente.
La relevancia de la institución del
municipio como tema en el Constituyente de Querétaro, queda de manifiesto con
el mensaje del primer jefe del 1º de diciembre de 1916, el cual acompañó a su proyecto
de Constitución, el cual queda contenido en el siguiente párrafo: El Municipio
Independiente, que es sin disputa una de las grandes conquistas de la
revolución, como que es la base del Gobierno libre, conquista que no sólo dará
libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia
económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas
sus necesidades, substrayéndose así a la voracidad insaciable que de ordinario
han demostrado los gobernadores, y una buena Ley Electoral que tenga a éstos
completamente alejados del voto público y que castigue con toda severidad toda tentativa
para violarlo, establecerá el poder electoral sobre bases racionales que le
permitan cumplir su cometido de una manera bastante aceptable.En la propuesta
de Carranza, el artículo 115 del proyecto señalaba: Los estados adoptarán para
su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular;
teniendo como base de su división territorial y de su organización política, el
municipio libre, administrado cada uno por ayuntamiento de elección directa y
sin que haya autoridades intermedias entre éste y el gobierno del estado. El
ejecutivo y los gobernadores de los estados tendrán el mando de la fuerza
pública de los municipios donde residieren habitual o transitoriamente… La diferencia más
importante y por tanto la gran novedad respecto de la Constitución de 1857, era
la relativa al establecimiento del municipio libre como base de la
administración política y municipal de los estados del país. Se hace hincapié
en que el proyecto del Primer Jefe no contenía ninguna disposición sobre la
hacienda municipal. Es hasta la 52ª sesión ordinaria, celebrada el 20 de enero
de 1917, cuando la segunda comisión de Constitución se refirió por primera vez al
tema de la hacienda pública municipal. Los miembros de la segunda comisión de
Constitución38, apuntaban en su dictamen que después de haber analizado las
diversas iniciativas, y en su empeño por dejar sentados los principios en los
que debía descansar la organización municipal, se inclinaron por proponer tres reglas:
1. La independencia del ayuntamiento; 2. La formación de su hacienda, señalaban
que también debía ser independiente, y 3. Otorgaban personalidad jurídica para
que el municipio pudiera
contratar, adquirir y defenderse. Con base
en lo anterior, la comisión presentó a la asamblea constituyente el siguiente
proyecto del artículo 115 Constitucional: Los estados adoptarán para su régimen
interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su división territorial y de su organización política y
administrativa el municipio libre, conforme a las tres bases siguientes:
I. Cada municipio será administrado por un
ayuntamiento de lección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia
entre éste y el gobierno del estado;
II. Los municipios administrarán libremente
su hacienda, recaudarán todos los impuestos y contribuirán a los gastos
públicos del estado en la proporción y término que señale la legislatura local.
Los ejecutivos podrán nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte
que corresponda al estado y para vigilar la contabilidad de cada municipio. Los
conflictos hacendarios entre el municipio y los poderes de un estado los
resolverá la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en los términos que
establece la ley; III. Los municipios estarán investidos de personalidad
jurídica para todos los efectos legales. El ejecutivo y los gobernadores de los
estados tendrán el mando de la fuerza pública en los municipios donde
residieren habitual o transitoriamente… En la 59ª sesión
ordinaria, celebrada el 24 de enero de 1917 se suscitó el debate en torno a
cómo debía administrar el municipio su hacienda. Al hacer uso de la palabra, el
diputado Rafael Martínez de Escobar señalaba: Los municipios creo yo que
únicamente deben recaudar los impuestos que pertenezcan directamente al
municipio; yo, que soy completamente liberal, quiero la libertad del municipio,
es decir que se establezca efectivamente la libertad municipal, la autonomía
del municipio; pero parece que en cierta forma, va a subordinarse la libertad
municipal del estado, pues es una libertad aparente la que aquí se establece.
El hecho de recaudar los impuestos; no sólo municipales, sino de estado,
faculta al estado
para nombrar inspectores, para nombrar
vigilantes de la actuación del municipio, y esa actuación del estado nombrando
inspectores y vigilantes en cuanto a la recaudación de los impuestos no significa
otra cosa sino la intervención directa e inmediata del estado sobre el
municipio, y de aquí se concluirá lógicamente una subordinación del municipio
al estado. Heriberto Jara temía que no se diera la libertad económica y decía: … no demos libertad política
y restrinjamos hasta lo último la libertad económica, porque entonces, la primera
no podrá ser efectiva, quedará simplemente consignada en nuestra Carta Magna
como un bello capítulo y no se llevará a la práctica, porque los municipios no
podrán disponer de un solo centavo para su desarrollo, sin tener antes el pleno
consentimiento del gobierno del estado. En la 60ª sesión ordinaria, celebrada
durante la noche del día miércoles 24 de enero de 1917, continuó el debate
sobre le artículo 115.44 En la 61ª sesión, celebrada el día 25 de enero de
1917, la segunda comisión de Constitución presentó modificado el último párrafo
del artículo
115, en la siguiente forma: “Sólo podrá ser gobernador Constitucional de un estado un
ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de él o con residencia no menor de
cinco años anteriores al día de la elección”. Los diputados Chapa y Cravioto propusieron que se votará el artículo 115,
pero que se separará la fracción II, para discutirla más ampliamente después.
En esta sesión se aprobó el artículo 115, con 148 votos a favor y 26 en contra.
En la 62ª sesión ordinaria, celebrada la noche del día jueves 25 de enero de
1917, se procedió a la votación de la fracción II del artículo 115, que decía: Los
municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los
impuestos, y contribuirán a los gastos del estado en la porción y término que
señale la legislatura local. Los ejecutivos podrán nombrar los inspectores para
el efecto de percibir la parte que corresponda al estado, y para vigilar la
contabilidad de cada municipio. Los conflictos hacendarios entre el municipio y
los poderes de un estado los resolverá la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, en los términos que establezca la ley. La votación fue de 110 votos en
contra y 35 a favor. En la 66ª sesión ordinaria, efectuada el 29 de enero de
1917, después de haber sido rechazado el proyecto, se presentaron dos votos particulares:
el primero fue puesto a consideración de la asamblea constituyente por Paulino
Machorro Narváez y Arturo Méndez; el segundo fue formulado por Heriberto Jara e
Hilario Medina. El voto particular de Machorro y Méndez, subrayaba la necesidad
de que la libertad municipal tenía que basarse en la independencia económica
del municipio, por lo que el municipio no debía depender económicamente del
estado. Manifestaban que el estado debía entregar al municipio una cantidad
tomada de las contribuciones que el mismo que el mismo estado recaudaba en la Municipalidad respectiva; pensaban que la
cantidad que el estado tenía que entregar al municipio no debía ser inferior al
diez por ciento, lo que significaba que junto a los ingresos propios de los
ramos municipales, sería suficiente para que los ayuntamientos tuvieran una
vida económica más desahogada. Estos argumentos parecían de justicia a los
miembros de la comisión. En esa misma sesión se presentó el segundo voto
particular, formulado por Heriberto Jara e Hilario Medina. Este voto tenía como
característica principal el haber corregido el dictamen presentado por la
segunda comisión de Constitución, conforme a las sugerencias hachas en los debates.
Además ponderaba la protección de la libertad hacendaria del municipio,
eliminaba la facultad a la Corte para intervenir en las cuestiones municipales,
y suprimía también la facultad de recaudar todas las contribuciones, a fin de
que los estados no intervinieran en la vida municipal; asimismo, se establecía
que los estados deberían auxiliar con un tanto a cada municipio. En la sesión
permanente de 29, 30 y 31 de enero de 1917, después de largos y acalorados
debates, la asamblea constituyente no había podido aprobar la fracción II del
artículo 115. A pesar de que el Constituyente de Querétaro estaba consciente de
la necesidad de proteger la autonomía financiera del municipio, las posturas de
los diputados que participaron en los debates, muestran dos puntos de vista
distintos; por un lado, se argumentaba que el control sobre la hacienda
municipal lo debería tener el estado, a través del Ejecutivo estatal; y por el
otro, se pedía la independencia absoluta de la hacienda municipal. Sin importar
si los señores diputados estaban temerosos de invadir ámbitos del estado, o por
cansancio, o bien porque estuvieren apremiados de tiempo, lo cierto es que la
fracción II fue aprobada por 88 votos a favor y 62 en contra, bajo la fórmula
presentada por el diputado Gerzayn Ugarte, que señalaba: “Los municipios administrarán libremente su hacienda, la
cual se formará de las contribuciones que señalen las legislaturas de los
estados, y que en todo caso, serán las suficientes para atender a sus necesidades”. El planteamiento anterior
agregó a los estados el destino económico de los municipios, por lo que nunca
pudieron ser auténticamente libres. En conclusión, podemos observar que el
temor de Heriberto Jara se hizo realidad, pues la fórmula propuesta por Ugarte
para lograr la autonomía municipal sólo quedó reducida a un bello capítulo de
la Constitución, debido a que no fue llevada a la práctica.
Artículos de
la Constitución que regulan la actividad municipal.
Desde su origen, la Constitución de 1917
hizo referencia al municipio en muy diversas disposiciones, regulación que ha
venido ampliándose a lo largo de los años de su vigencia; si bien es cierto que
el artículo 115 Constitucional es el precepto rector de la institución
municipal, también es cierto que existen otras disposiciones Constitucionales
que hacen referencia al municipio, las cuales además de normar aspectos
específicos de del municipio, regulan
ciertas facultades que ejercen de manera concurrente con las entidades
federativas o la propia federación; estos artículos los estudiaremos en forma
detallada en el
punto 6 de esta Unidad.
Artículo 115
Constitucional y sus diversas reformas y adiciones hasta la fecha.
El texto original aprobado por el
Constituyente de 1917 fue el siguiente: Los estados adoptarán para su régimen
interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su división territorial y de su organización política y
administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
I. Cada municipio será administrado por un
ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá ninguna autoridad
intermedia entre éste y el gobierno del estado.
II. Los municipios administrarán libremente
su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las
legislaturas de los estados y que, en todo caso, serán las suficientes para
atender a las necesidades municipales, y
III. Los municipios serán investidos de
personalidad jurídica para todos los efectos legales.
El Ejecutivo federal y los gobernadores de
los estados tendrán el mando de la fuerza pública en los municipios donde
residieren habitualmente o transitoriamente. Los gobernadores Constitucionales no
podrán ser reelegidos ni durar en su encargo más cuatro años. Son aplicables a
los gobernadores, substitutos o interinos, las prohibiciones del artículo 83. El
número de representantes en las legislaturas de los estados será proporcional
al de habitantes de cada uno; pero en todo caso, el número de representantes de
una legislatura local no podrá ser menor de quince diputados propietarios. En
los estados, cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un
suplente. Sólo podrá ser gobernador Constitucional de un estado un ciudadano mexicano
por nacimiento y nativo de él o con vecindad no menor de cinco años,
inmediatamente anteriores al día de la elección. Es importante destacar, que
aunque el artículo 115 Constitucional estuvo principalmente destinado al
municipio, también albergó ciertas reglas sobre los gobernadores y las
legislaturas de los estados, ambos aspectos, fueron objeto de modificaciones
Constitucionales. A continuación describiremos las distintas reformas que se
han ido realizando al artículo 115 Constitucional. Las reformas
Constitucionales al artículo 115:
a) Primera reforma.
Ésta se realizó el 20 de agosto de 1928. En
esta reforma se reducía el número de representantes populares de la H. Cámara
de Diputados mediante un ajuste al sistema de representación proporcional:
siete diputados para estados con una población menor de 400,000 habitantes y
nueve diputados por los estados que excedieran de 800,000 habitantes. Como
podemos observar, esta reforma no se refería a los municipios.
b) Segunda reforma.
Se dio el día 29 de abril de 1933. Aquí se
estableció la elección directa de los gobernadores de los estados, y de las
legislaturas de los estados. Este punto tampoco hacía referencia a los
municipios.
c) Tercera reforma.
Tuvo verificativo el 8 de enero de 1943, y
se refería a que los gobernadores de la república durarían en su encargo seis
años. Tampoco se hace alusión al municipio.
d) Cuarta reforma.
Se dio el 12 de febrero de 1947. En este
punto el presidente Alemán apuntaba que era necesaria la participación de la mujer en las funciones
electorales relativas a la designación de los miembros del
ayuntamiento, tanto para elegir a los
munícipes o regidores como para ser nombrada para estos cargos.
A partir de esta reforma se empezó a tomar
en cuenta a los municipios.
e) Quinta reforma.
Ocurrió el 17 de octubre de 1953. Por medio
de esta reforma se derogó lo relativo al voto activo y pasivo de la mujer para
las elecciones municipales. El motivo de esta reforma era que se incorporaba al
artículo 34 Constitucional la plena capacidad ciudadana ala mujer, para que
participara en las actividades político-electorales del país. Es conveniente
señalar que las legislaturas de los estados se habían negado a incorporar ala
Constitución local y leyes electorales de los estados el precepto que diera
eficacia a la fracción I del artículo 115 Constitucional, en lo relativo al
voto de la mujer en las elecciones municipales.
f) Sexta reforma.
El 6 de febrero de 1976, tuvo como
propósito establecer las normas para la planeación y ordenación de los
asentamientos humanos y conurbación, para que éstos, a través de la acción
concertada de la Federación y de los estados, pudieran integrarse a un
desarrollo socioeconómico armónico del país y pueda atacarse la insuficiencia
de servicios en el ámbito de sus competencias, a través de acuerdos con la
Federación.
g) Séptima reforma.
Esta se dio el 6 de diciembre de 1977 y
consistió en introducir el sistema de diputados de minoría en la elección de
las legislaturas locales y el principio de representación proporcional en la
elección de ayuntamientos de los municipios que tuvieran una población de trescientos
mil o más habitantes.
h) Octava reforma.
Esta reforma tuvo verificativo el 3 de
febrero de 1983 y trató de asegurar al
municipio libertad política, económica, administrativa y de gobierno.
En la exposición de motivos el Ejecutivo
Federal reconocía la tendencia centralizadora por parte de la Federación y los
estados hacia el municipio, privándolo de la capacidad y recursos para
desarrollarse en todos sus sentidos, por lo que había llegado el momento de
revertir la tendencia a concentrar todo.
El Ejecutivo Federal argumentaba: “Estamos
conscientes que la redistribución de competencias que habremos de emprender comenzará por
entregar o devolver al municipio todas aquellas atribuciones relacionadas con
la función primordial de esta institución: el gobierno directo de la comunidad básica”.
La reforma trató de que los municipios
pudieran establecer las bases sobre las cuales pudieran integrar su patrimonio
y poder conseguir la independencia económica.
La hacienda municipal consagrada en su
nueva fracción IV fue la aspiración de los constituyentes de 1917; con esta
reforma se pensó dar un avance financiero a los municipios.
La octava reforma sienta las bases para una
transformación y fortalecimiento de la vida municipal.
i) Novena reforma.
En la iniciativa enviada al Constituyente
Permanente en diciembre de 1986, se planteó una reforma al artículo 115
Constitucional con objeto de perfeccionar el orden jurídico. La propuesta
consistía en una reubicación de los artículos 46, 115 y 116 de la Constitución.
Por un lado, el artículo 46 se refería a los estados que tuviesen pendientes
cuestiones de límites; y por el otro lado, el artículo 116 contenía la sanción
que el Congreso de la Unión debía dar a los convenios amistosos a través de los
cuales los estados arreglarían entre sí conflictos de límites. Al ser
coincidentes, la iniciativa planteó que el artículo 116 pasara a
unirse al 46 Constitucional. Para el
artículo 115 se proponía que se estableciera únicamente las bases generales de
la organización municipal. Mientras que para el artículo 116 se planteaba por
la iniciativa que recogiera las normas generales de organización de las
entidades federativas. Por lo anterior, fue necesario derogar las fracciones IX
y X del artículo 115. Sin embargo, se estimo conveniente modificar la fracción
VIII, para insertar
que “las leyes de los estados introducirán el principio de representación
proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios”. Asimismo, se pensó que
debería unir a esta fracción VIII lo referente a la cuestión de “las relaciones de trabajo
entre los municipios y los trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de
los estados, con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta
Constitución. Hasta ese momento se contemplaba
en la fracción IX.
j) Décima reforma.
Se llevó a cabo el 23 de diciembre de 1999.
En ésta se realizaron diversas modificaciones: reconocimiento del municipio
como ámbito de gobierno; precisiones a la autonomía jurídica y leyes estatales
sobre cuestiones municipales; modificación en los servicios públicos y en los ingresos
municipales; asociación de municipios más amplia; reformulación en desarrollo
urbano, ecología y planeación regional.
k) Décima primera reforma.
Llevada a cabo el 14 de agosto de 2001.
Ésta forma parte de la reforma Constitucional en materia indígena, la cual
tenía como propósito sentar las bases Constitucionales para atender el problema
de la insurrección
indígena en Chiapas; debemos de recordar,
que entre las demandas del grupo levantado se encontraba “el reconocimiento de la autonomía de gobierno de las
comunidades indígenas justamente en función de tener dicho carácter”. Las voces en contra de
esta idea estaban motivadas por el hecho de que no se consideraba necesario introducir el “reconocimiento de la
autonomía de gobierno de las comunidades indígenas”, puesto que el municipio se
encuentra ya dotado de un margen de autonomía que le otorga la Constitución que, por tanto, los municipios
con población indígena disponen de tal autonomía; además de la consideración
anterior, se adicionaba la idea de que si por autonomía indígena se quería
entender una capacidad de autodeterminación diferente de la libertad municipal,
entonces estaríamos en presencia de la aparición de un cuarto nivel de gobierno
que podría trastocar la estructura del Estado mexicano. En si el razonamiento
de la directriz del reconocimiento de la autonomía indígena consiste en que
ésta supone la aplicación de un derecho derivado de la cultura indígena que
tiene características distintas del orden jurídico nacional. El 14 de agosto de
2001 se introdujo en el artículo 2º Constitucional el reconocimiento y la
garantía del derecho de los pueblos indígenas; sin embargo, las disposiciones
Constitucionales no resolvieron el problema de la expresión institucional de la
mencionada autonomía en cuanto a la posibilidad de que significara un esquema
diferente del de la libertad municipal. La relación entre la autonomía indígena
y la organización municipal no quedó debidamente aclarada. El Congreso estuvo
renuente a plasmar un texto que pudiera interpretarse en el sentido de que las
comunidades indígenas tendrían una
personalidad jurídica reconocida superior o por lo menos diferente de la del
municipio y que éste sería siempre el ámbito en el cual debería abrirse la
posibilidad de asociación de las comunidades indígenas, y que la expresión de
la autonomía de éstas tendría que darse siempre al interior de la estructura
municipal. En tal sentido, la 11ª reforma al texto Constitucional en el
artículo 115 introdujo un último párrafo a la fracción V en los términos siguientes:
“Las comunidades indígenas,
dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos
que prevenga la ley”.
l) Décima segunda reforma.
La reforma más reciente se llevó a cabo el
18 de junio de 2008, en la fracción VII del artículo 115 Constitucional, ésta
se debió a las recientes modificaciones realizadas en la legislación en materia
de seguridad pública;
quedando dicha fracción en los términos siguientes: “La policía preventiva estará al mando
del Presidente Municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del
Estado. Aquella acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita
en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del
orden público.
Características
del municipio según la Constitución.
Atendiendo al texto original plasmado en la
Constitución de 1917 y considerando las diversas reformas que en la materia
municipal se han hecho al artículo 115 de nuestra Carta Magna, se pueden
observar las siguientes características del Municipio mexicano:
A) Personalidad Jurídica.
Se otorga personalidad jurídica a las
corporaciones municipales; es decir, se consideran personas jurídicas de
derecho público y en consecuencia son sujetos de derechos y obligaciones.
B) Patrimonio.
Como consecuencia de contar con
personalidad jurídica propia, se otorga capacidad a los municipios para contar
con patrimonio propio, el cual se encuentra integrado por los bienes y recursos
que le sean
necesarios para atender a sus
responsabilidades con la comunidad.
C) Autonomía política.
La Constitución establece el derecho del
municipio para otorgarse sus propias autoridades mediante la elección popular y
directa de los ayuntamientos. Establece la prohibición de que existan
autoridades intermedias entre los ayuntamientos y los gobiernos de los estados.
Reglamenta lo correspondiente a la no reelección relativa a los miembros del
Ayuntamiento, indicando que los presidentes municipales, regidores y síndicos
electos en forma directa y popular no podrán ser reelectos para el período
inmediato siguiente. Asimismo, establece que las personas que por elección
indirecta o por nombramiento o designación desempeñen las funciones propias de esos
cargos, no podrán ser electos para el período inmediato siguiente. Además
señala, que quienes hayan ocupado los cargos a que se ha hecho referencia, con
el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período siguiente
con el carácter de suplentes, pero los que hayan tenido el carácter de
suplentes si podrán ser electos para el siguiente periodo como propietarios, a
menos que hayan estado en ejercicio efectivo del cargo. En este mismo punto de
la autonomía política, la Constitución establece un procedimiento general para
todos los municipios del país
en cuanto a la suspensión, revocación o
desaparición de los ayuntamientos o del mando de alguno de sus miembros,
disponiendo que dichos procedimientos quedan supeditados a la facultad
exclusiva del Poder Legislativo Federal, siendo necesaria la aprobación de las dos
terceras partes de sus integrantes en estos casos y debiendo dar oportunidad a
los involucrados, ayuntamientos o miembros de alguno de ellos, de aportar
pruebas y hacer los alegatos necesarios. Indicando, que en caso de que se
declare desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la
mayoría de sus miembros, si la ley no prevé la entrada en funciones de los
suplentes o la celebración de nuevas elecciones, las legislaturas de los
estados designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que deban
concluir los periodos correspondientes. Por ultimo, en materia de autonomía
política, la Constitución establece el principio de representación proporcional
en la elección de los ayuntamientos de todas las municipalidades.
D) Autonomía administrativa.
La Constitución otorga al municipio su
capacidad legislativa (material) otorgándole facultades expresas y claras para
expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y otras
disposiciones administrativas de observancia general dentro de su respectiva jurisdicción.
El artículo 115 Constitucional le otorga competencia al municipio respecto de
funciones y servicios públicos, señalando de forma tácita, que se encuentran a
cargo de la autoridad municipal los siguientes: a) agua potable, drenaje,
alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b) alumbrado
público; c) limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de
residuos; d) mercados y centrales de abasto; e) panteones; f) rastros; g)
calles, parques y jardines y su equipamiento; h) seguridad pública, policía
preventiva municipal y de
transito, e i) los demás que las
legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y
socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y
financiera. Es importante resaltar que la Constitución permite la asociación de
municipios, con objeto de que estos se coordinen y sea más eficaz la prestación
de los servicios a su cargo. Un punto importante en la reglamentación
Constitucional de la autonomía administrativa de los municipios es el relativo
a las facultades que se le otorgan en materia de zonificación, desarrollo urbano,
de reservas territoriales, de utilización del suelo y
regularización de la tenencia de la tierra;
así como para otorgar licencias y permisos de construcción y participar en
cuestiones relativas a la creación y administración de reservas ecológicas. En
este mismo
sentido, la Constitución le otorga
facultades a los municipios para participar en la planeación y regulación de
los asentamientos humanos conurbados para que se regule este fenómeno de manera
conjunta entre la federación, los estados y los propios municipios.
E) Fuerza pública.
El texto actual de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, adjudica plenamente el mando de la policía
preventiva y cuerpos de tránsito a las autoridades municipales.
F) Derecho burocrático.
La Carta Magna asienta el principio que
regula la relación de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, cuyas
relaciones deben regirse por las leyes que expidan las legislaturas de los
estados con base en lo
dispuesto por el artículo 123 de la propia
Constitución y sus disposiciones reglamentarias.
G) Autonomía financiera.
Respecto de la denominada autonomía
financiera municipal, la Constitución establece una serie de principios
importantes y básicos, determinando la libre administración que los municipios
pueden hacer de su hacienda, la que se forma con una serie de contribuciones y
otros ingresos, así como de los rendimientos de sus propios bienes patrimoniales.
Los municipios percibirán las contribuciones que fijen los Estados sobre
la propiedad inmobiliaria, incluyendo las
tasas adicionales referidas a la misma, su fraccionamiento, revisión y
consolidación, traslación y mejora, así como las que tenga por base el cambio
de valor de los inmuebles (plusvalía). La Constitución establece como parte de
la hacienda municipal a los derechos derivados de la prestación de los
servicios públicos a cargo de la municipalidad, al igual que las
participaciones que la Federación deba cubrir a los municipios, de acuerdo a
las bases, montos y plazos que establezca anualmente el poder legislativo
estatal. Resulta importante el señalamiento de la Constitución, respecto de que
la Federación no podrá limitar la facultad de los Estados para establecer las
contribuciones relativas a la propiedad inmobiliaria ya especificadas, ni los
renglones de derechos. Asimismo, en sus leyes podrá conceder exenciones sobre
estos renglones, precisando, que tampoco las leyes locales podrán establecer
exenciones o subsidios a favor de personas físicas o morales y de instituciones
oficiales o privadas en relación a las contribuciones que correspondan a municipio.
Se exceptúan de la disposición anterior, los bienes de dominio público de la
federación, de los estados o de los municipios, los cuales por ley estarán
exentos del pago de las contribuciones mencionadas en líneas anteriores, salvo
que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por
particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos
distintos a los de su objeto público.
H) Revisión de cuentas públicas.
En relación a la autonomía financiera, la
Constitución señala que corresponde a los estados (entidades federativas)
aprobar las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisar sus cuentas
públicas; correspondiéndole en forma libre y exclusiva a los ayuntamientos la aprobación
de los presupuestos de egresos en base a los ingresos de que dispongan.
Otros
artículos Constitucionales: 3º, 5º párrafo IV, 16, 21, 27 fracción VI, 31
fracciones II y IV, 36, 41, 73 fracciones XXV y XXIX, 117 fracciones VIII y
130.
Quintana señala que, “El constituyente de
1917 otorgó al municipio una posición de relevancia en el Orden Supremo, por ello múltiples
artículos de su texto establecen cuestiones relativas al Municipio, toda vez
que
la compleja vida de las comunas le hacen
aparecer en la vida social de la República como el centro y base de una
multiplicidad de fenómenos jurídicos, políticos, económicos y sociales”. Considerando que las
otras disposiciones Constitucionales que hacen referencia al municipio versan
sobre diferentes materias y consecuentemente se encuentran dispersas en la ley,
a continuación procederemos a agrupar dichos artículos en los siguientes
rubros.
Pueblos indígenas.
El artículo 2º Constitucional, que define a
la nación mexicana como única, indivisible y de una composición pluricultural,
establece derechos para los pueblos y comunidades indígenas, así como
obligaciones que deben observar para con ellos la federación, los estados y los
municipios.
a) Se reconoce el derecho de los pueblos
indígenas a la libre determinación, que se ejercerá en un marco de libertad y
autonomía que asegure la unidad nacional (tercer párrafo del precepto).
b) Elegir en los pueblos y comunidades
indígenas, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales,
a las autoridades municipales o representantes para el ejercicio de sus formas
propias de gobierno interno (apartado A, fracción III).
c) Elegir en los ayuntamientos con
población indígena, representantes ante los ayuntamientos, derecho que debe
reconocerse y regularse en las Constituciones y leyes de las entidades
federativas (apartado A, fracción VII).
d) Obligación para la federación, estados y
municipios, de establecer instituciones
y políticas que promuevan la igualdad de oportunidades entre los indígenas,
además de eliminar prácticas discriminatorias y procurar el desarrollo integral
de sus pueblos y comunidades (encabezado del apartado B).
e) Impulsar el desarrollo regional de las
zonas indígenas con el propósito de fortalecer las economías locales y mejorar
las condiciones de sus pueblos; para ello, las autoridades municipales
determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales que las
comunidades administrarán directamente para fines específicos (apartado B,
fracción I).
f) Obligación de consultar a los pueblos
indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, de los estatales y
municipales, incorporando en su caso, las recomendaciones y propuestas que realicen
(apartado B, fracción IX, primer párrafo).
g) Obligación para la Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión, de las legislaturas locales y los ayuntamientos, de
establecer en el ámbito de sus competencias, partidas específicas para el
cumplimiento de las obligaciones con los pueblos y comunidades indígenas en los
presupuestos de egresos que aprueben (apartado B, fracción IX, segundo
párrafo).
Educación.
Con relación al municipio, el artículo 3º
Constitucional señala en su encabezado y en fracción IX, que el Estado
mexicano, a través de la federación, los estados y los municipios, impartirán
educación primaria y secundaria; igualmente, según el artículo 73, fracción
XXV, señala que corresponde al Congreso de la Unión dictar leyes encaminadas a distribuir
de manera conveniente el ejercicio de dicha función educativa, además de fijar
las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público y a señalar
las infracciones aplicables a quienes no cumplan con las disposiciones
relativas.
Obligaciones
ciudadanas.
Las obligaciones del ciudadano para con el
municipio, las establece la Constitución en los artículos siguientes:
a) Artículo 5º, párrafo tercero. Se
considera servicio público obligatorio
al desempeño de los cargos concejiles y los
de elección popular, directa o indirectamente.
b) Artículo 31, fracción II. Es obligación
de los ciudadanos mexicanos asistir en los días y horas designados por el
ayuntamiento del lugar en que residan para recibir instrucción cívica y militar
que los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano, diestros
en el manejo de las armas y conocedores de la disciplina militar.
c) Artículo 31, fracción IV. Los mexicanos
tenemos la obligación de contribuir a los gastos públicos de la federación, del
Distrito Federal, del estado y municipio en que residan, de la manera
equitativa y proporcional que dispongan las leyes.
d) Artículo 36, fracción I. Es obligación
del ciudadano inscribirse en el catastro municipal manifestando la propiedad
que tenga, industria, profesión o trabajo de que subsista.
e) Artículo 36, fracción V. Señala la
obligación del ciudadano de desempeñar los cargos concejiles del municipio
donde resida, las funciones electorales y las de jurado.
Financieras.
En primer lugar se deben de mencionar en
este aspecto las participaciones federales a los municipios. En el artículo 73 Constitucional,
fracción XXIX, párrafo final, después de enumerarse las distintas contribuciones
especiales, se indica que “las entidades federales participarán en los rendimientos de
dichas contribuciones en la proporción que la ley secundaria federal determine,
disposición que debe relacionarse con las participaciones municipales a que se
refiere el artículo 115 Constitucional, fracción IV, inciso b). Además en el mismo
párrafo que hemos referido, se indica que las legislaturas locales fijarán el
porcentaje correspondiente a los
municipios en sus ingresos por concepto de impuestos sobre energía eléctrica. Respecto
de los empréstitos, el artículo 117 en su fracción VIII establece algunas
prohibiciones que afectan a los municipios. Así tenemos que en el párrafo
primero de dicha fracción, se prohíbe a los estados y por ende a los
municipios, contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con
gobiernos de otras naciones, sociedades particulares extranjeras o cuando deban
pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. Por otra lado en
el párrafo
segundo de la misma fracción, señala expresamente que, “los municipios no podrán
contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas
productivas”, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por
los conceptos y montos que las mismas fijen en los respectivos presupuestos.
Justicia y seguridad.
Los preceptos Constitucionales se vinculan
al municipio con estas actividades, son:
a) Artículo 16, párrafo once. Da atribución
al municipio como autoridad administrativa, para practicar visitas
domiciliarias con objeto de cerciorarse que sean cumplidos los reglamentos
sanitarios y de policía, así como para exigir la exhibición de libros y papeles
para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales.
b) Artículo 21, párrafo primero. Faculta al
municipio como autoridad administrativa, para que aplique sanciones por
infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente
pueden consistir en multa y arresto hasta por 36 horas.
c) Artículos 21, párrafos cuarto y quinto,
y 73, fracción XXIII. Le otorga al municipio atribuciones en materia de
seguridad pública, indicando que éste deberá de coordinarse con la federación y
las entidades federativas.
d) Artículo 105, fracción I. Reconoce a los
municipios facultad para promover controversias Constitucionales que esta
institución pudiera tener con otros municipios, entidades federativas o la
propia federación.
Sociales y de
desarrollo.
Las facultades del municipio en materia
social y de desarrollo, se encuentran en los artículos siguientes:
a) Artículo 27, fracción VI. Otorga plena
capacidad a los municipios de la república para adquirir y poseer todos los
bienes raíces necesarios para los servicios públicos.
b) Artículo 123, apartado A, fracción XXV,
párrafo primero. Dispone que el servicio para la colocación de los trabajadores
será gratuito, ya que se efectúe por oficinas municipales, bolsa de trabajo o
por cualquier otra institución oficial o particular.
c) Artículo 73, fracciones XXIX-C, XXIX-G,
XXIX-I y XXIX-J. Establece la concurrencia del gobierno federal, estados y
municipios en materia de asentamientos humanos, protección al ambiente y
preservación y restauración del equilibrio ecológico, protección civil y
actividades deportivas.
Políticas y
religiosas.
Los preceptos Constitucionales que
relacionan al municipio con el proceso electoral y las actividades religiosas
son:
a) Artículo 41, fracción I, párrafo
primero. Otorga el derecho a los partidos políticos nacionales a participar en
las elecciones estatales y municipales.
b) Artículo 116, fracción IV, incisos a) y
c). Señala que las constituciones y las leyes de los estados en materia
electoral deben garantizar que las elecciones de los gobernadores, los
legisladores y los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante
sufragio universal, libre, secreto y directo.
c) Artículo 130, último párrafo. Atribuye
facultades y responsabilidades para los municipios, los estados y la federación
respecto de las iglesias.
