En esta Unidad, a través del método
histórico se analizará la forma en que surge y, de donde proviene la
institución municipal. Se observará la evolución que ha tenido el Municipio a
lo largo de la historia, para ello se observará la forma en que inician los
gobiernos de las comunidades anteriores a la conformación del estado Moderno. Se
describirá como se fueron implementando en las diferentes organizaciones
sociales asambleas para discutir los asuntos de la comunidad y tomar
resoluciones, apareciendo con ello los roles de jefes; hasta llegar a la formación de
mecanismos de autogobierno colectivo en el que participaban todos los hombres
adultos, constituyendo así el antecedente del municipio que conocemos en la actualidad.
Antecedentes remotos en otros países de la
organización municipal.
Antes de entrar a los antecedentes de la
organización municipal en diferentes países, resulta conveniente señalar como un
antecedente del origen del municipio a las sociedades primitivas que surgieron
en la época geológica Cuaternaria como lo fue el Homo Sapiens, el Hombre de
Grimaldi o el de Cro-Magnón17; ya que seguramente las primeras preocupaciones
de estas sociedades primitivas fueron las de satisfacer las necesidades de
seguridad y convivencia, siendo el sentido de sociabilidad quien propicio el
surgimiento de las primeras organizaciones, como las hordas, los clanes o las
tribus. No debemos de olvidar que a lo largo de la evolución sobresalen diferentes
civilizaciones, así tenemos antecedentes en zonas de Asia y Europa como por
ejemplo la región conocida como la Mesopotamia con pueblos como los Sumerios o
Caldeos, Acadios y Babilónicos, esta última civilización nos trae a la mente el
nombre de grandes ciudades como Ur, Uruk, Lagash, Asur, Nínive y Babilonia, de
donde se tienen antecedentes de que la vida en estas poblaciones fue bastante compleja,
sus necesidades de organización urbana, que para algunos autores denominan
premunicipal, se vieron enfrentados a complicadas regulaciones morales,
religiosas y jurídicas, el ejemplo mas sobresaliente lo encontramos en el
Código de Hammurabi, en el cual se imponían reglas muy severas y se sancionaba
a quienes atentaban contra la seguridad de la ciudad o a quienes derribaran los
árboles o derramaran el agua de sus desechos domésticos a las vías públicas. Sin
lugar a duda otra civilización importante fue la Egipcia, donde en las ciudades
de Thinis, Menfis y Tebas son grandes ejemplos de la vida compleja urbana, la
historia nos aporta datos referentes a que los pueblos de este imperio contaban
con delegados de los faraones, cobradores de impuestos o administradores de los
riegos, sin que sus poblaciones tuvieran mayores derechos o prerrogativas. Como
podemos observar en las diferentes culturas aquí estudiadas, sus organizaciones
urbanas han tenido como finalidad el buscar formas adecuadas para satisfacer
las necesidades de convivencia de los seres humanos; en este sentido, urbanismo
y municipio confluyen sin ser lo mismo. Por otra parte si hablamos de
antecedentes remotos en otros países de la organización municipal es imprescindible
hacer referencia a la Polis Griega, debido a la evolución de su organización y
estructura, no debemos olvidar que Grecia fue la base de la concepción política
del hombre occidental, de la idea del Estado y de la democracia, en tal sentido
merece especial atención la institución de la Polis como el centro de la propia
vida política del pueblo griego. En este sentido Platón en su obra “La República” y
Aristóteles en su obra “La Política” exponen que “La ciudad será para el hombre
griego el centro de su vida, su realización y plenitud. Sólo en ella se pueden realizar los grandes valores de justicia
y virtud”. Por
lo antes expuesto, surge la primera duda, al preguntarnos si les posible
catalogar a la Polis Griega, como una verdadera organización municipal. Al
respecto varios autores estiman que efectivamente la ciudad Griega o Polis
representa un verdadero Municipio destacado entre estos autores a Moisés Ochoa
Campos. Otros autores como Posada, consideran que la Polis contiene más los elementos
totales del Estado, que los propios del Municipio, al establecer que: “... las ciudades griegas no
constituían por sí municipalidades, en el sentido moderno de la palabra”. Sin embargo, afirma que
la figura del Municipio como institución política subordinada al Estado, se
parece más a los demos o barrios de la Polis que tenían algunas autoridades y
funcionarios particulares. A fin de no ahondar en esta polémica, podemos
concluir que las instituciones urbanas griegas denotan indudablemente los
perfiles que de Roma adquirieron las civitates municipales. La Polis griega es
sin lugar a dudas precursora con sus demos de la organización municipal, que
florecería siglos después en el imperio romano. Existe coincidencia en la
mayoría de los autores al afirmar que el Municipio como institución
político-administrativa surgió en Roma, ya que derivado de diferentes estudios
se ha podido observar que la estructura política y jurídica romana necesito de
las municipalidades para la atención de los asuntos locales cotidianos que el
imperio nunca asumió como suyos, así tenemos que Roma exigía a los habitantes
de aquellas municipalidades obediencia política y pago de tributos. Con el
objeto de analizar a detalle el Municipio Romano, dividiremos su estudio en los
siguientes apartados: a) Horizonte histórico; b) Los primeros Municipios; c) La
diversidad de los Municipios Romanos; d) La Organización del Municipio Romano
y, e) Los principales ordenamientos Romanos para el Estudio del Municipio.
a) Horizonte histórico.
Es necesario precisar el horizonte
histórico referencial del Municipio Romano, con el único fin de apreciar las
épocas en que van sucediendo los diversos pasos evolutivos de las instituciones
municipales. La clasificación más común divide en tres los grandes periodos históricos
de Roma:
1) La Monarquía, que corre de la fundación
de Roma, año 753 A. C., al 509 A. C. en que cae Trarquino el Soberbio y se
funda la República.
2) La República, del 509 A. C. con la
dominación de Octaviano, quien se proclama emperador.
3) El Imperio. De Occidente, del 29 A. C.
al 476 D. C. con la caída de Roma en manos de Odoacro. De Oriente, que
terminaría en 1453 D. C. con la caída de Constantinopla, bajo el Imperio Turco.
b) Los primeros Municipios.
Al contrario de los Griegos con el concepto
Polis, los romanos carecieron de una denominación unitaria para sus comunidades
urbanas. El término Urbs se usó casi siempre para designar a la propia Roma;
mientras que Oppidum fue la expresión más generalizada para las antiguas
ciudades, que después se generalizarían a civitates. En los últimos años de la
Monarquía se inicia el uso del concepto municeps referido a los habitantes de
las ciudades no latinas que tenían pacto con Roma. Posteriormente se iría
generalizando el uso del término municipium, sobre todo con el Imperio en donde
se propicia una amplia proliferación de estas organizaciones. Los antecedentes
más remotos de algunas regulaciones jurídicas municipales las encontramos en la
Lex Papiria, también conocida como Código Papiriano. Las viejas ciudades de los
Cumanos, los Acerranos, los Atellanos y los Tusculanos, vecinos de los Latinos,
fueron las primeras en convertirse en Municipios, bajo pactos firmados con
Roma.
c) Diversidad de los Municipios Romanos.
Los Municipios Romanos no presentaron
uniformidad; por el contrario existió una amplia variedad municipal dependiente
en mucho de las cambiantes circunstancias que debió afrontar ya sea la
República o el Imperio. Encontrando así los siguientes Municipios.
1) Municipia socii, surge de los pueblos
más cercanos a Roma; eran sus socios, probablemente su origen era latino y
tenían idiomas similares. Lo más trascendental era que estos Municipios gozaban
de plenitud de derechos por lo que se les conoció también como municipia cum
suffragio.
2) Municipia foederata, estos surgieron por
convenios o pactos; muchos de ellos llegaron posteriormente a contar con
sufragios; otros permanecieron en calidad de municipia sine suffragio. 3)
Municipia coercitia, estos eran resultado de la dominación militar. A éstos
Roma les dejaba prácticamente nulas prerrogativas o solamente la administración
de cuestiones locales sin trascendencia política o económica para el Imperio.
Por lógica carecían del ius suffragii y no tenían derecho a enviar
representantes a Roma. Desde otra perspectiva, aparecen también en las
disposiciones romanas, la alusión a Municipios cum iure honorum o sine iure honorum,
según tuvieran sus habitantes el derecho o no de recibir condecoraciones del
gobierno de Roma.
d) Organización del Municipio Romano.
El Municipio en Roma a la ciudad principal,
así como una extensión muy variable de terreno, en donde se asentaban algunos
núcleos de población en ocasiones considerables como aldeas (vici); grupos de casas
diseminadas (pagi); centros de reunión (conciliabula fora), o fortificaciones
(castella), todos sometidos a la autoridad del Municipio. El pueblo del
Municipio se componía, en primer lugar por los munícipes o ciudadanos que
habían nacido en la circunscripción, o por haber sido honrados con este título
por la Curia. Sólo los munícipes tenían la plenitud de derechos de la ciudad.
Los incolae o domiciliados, estaban obligados a pagar las cargas pero no podían
desempeñar cargos de curiales. Finalmente los transeúntes u hospites, estaban
ajenos a la vida municipal. La Curia fue el órgano más importante de la
organización del Municipio
romano; al igual que el Senado en Roma a la
Curia le correspondía la dirección de los asuntos locales. Sus miembros, los
decuriones, eran de la clase más elevada de la ciudad. El número de decuriones
fue variable según la importancia de las ciudades. Por cuanto a los cargos y
magistraturas, encontramos cierta uniformidad en las diversas etapas de la
evolución de Municipio Romano, como sigue:
1. Los ediles (duunviri), encargados
directamente de la atención de la administración municipal, a quienes competían
las labores de policía, vigilancia de los mercados, pesas y medidas y cuidado
de edificios públicos.
2. Los cuestores, encargados de las
finanzas del erario municipal.
3. Los pontífices y augustales, se
encargaban del culto municipal.
4. Los serviros augustales, tenían el
cuidado del culto imperial.
5. El defensor civitatis, creado para
proteger a la plebe de injusticias y violencias.
6. Al mando de los magistrados y
funcionarios, se encontraban una serie de empleados y subalternos, como los
lictores (Alguaciles); los viatores o mensajeros; los librarii o tenedores de
libros, etc. En general, los cargos municipales se ocupaban por un año, salvo
los que fueran vitalicios en la Curia. Resulta interesante el hecho de que los
ediles, los cuestores y demás funcionarios debían caucionar su gestión,
otorgando fianza como garantía de su honradez. Por otra parte, existió
frecuentemente la costumbre municipal de designar en Roma a un Patrono, que era
de la aceptación de la ciudadanía; dicho Patrono encabezaba la lista de los
decuriones en el Album Decuriorum, libro que se llevaba como memoria o bitácora
de los asuntos municipales.
e) Principales ordenamientos Romanos para
el estudio del Municipio.
En cuanto a ordenamientos latinos de
importancia en la regulación del Municipio tenemos los siguientes:
a) La Lex Papiria o Código Papiriano;
b) La Lex Julia de Civitates, según esta
ley los aliados de Roma que le habían sido fieles en la guerra, obtenían el
derecho cívico latino;
c) La Lex Plautia-Papiria, que amplio la
prerrogativa del derecho cívico a otras comunidades;
d) La Lex Malacitana y la Lex Salpensana,
regularon a los municipios de esas regiones;
e) La Lex Julia Municipales, que pretendió
unificar los sistemas administrativos de los municipios romanos, para evitar la
dispersión existente;
f) Otros ordenamientos como: la Lex
Municipalis Tarentina; la Lex Rubria de Galia Cisalpina, la Lex Colonial
Gentivae Juliae, y
g) El Libro L del Digesto, contiene un
amplio desglose de los derechos del Municipio, de acuerdo a las sentencias de
los jurisprudentes.
El municipio
español y la fundación de los primeros municipios.
La Península Ibérica quedó en manos de los
romanos. Una vez que Roma dominó a Cartago, pronto se prestó a apoderarse de
las variadas regiones peninsulares. Por ello y a fin de entender el municipio
español, estudiaremos en este tema las diferentes influencias que tuvo como la Romana,
la Visigoda y la Árabe.
a) Influencia Romana.
Roma nombra dos procónsules que
encabezarían el mando de las dos provincias en que se dividió a Hispania: la
ulterior y la citerior. De inmediato hubo múltiples colonias latinas en tierras
ibéricas. Cádiz fue el primer Municipio extraitálico fundado por Roma que entró
en la confederación de ciudadanos romanos. Resulta obvia la influencia de Roma
en la integración de las municipalidades ibéricas; a ella deben su nacimiento y
estructura las ciudades de Urso (Osuna), Cartago Nova (Cartagena), Ilichi
(Elche), Valentía (Valencia), Tarraco (Tarragona) etc., misma que en poco tiempo
tendrían similares sistemas municipales de origen romano, esto lo observamos
claramente ya que las autoridades y funcionarios fueron las propias del
municipio latino, es decir, la Curia, los duunviros, los ediles, los cuestores,
etc. Sin embargo, en la medida en que Roma perdía el control político y militar
de las provincias hispánicas, ante las acechanzas de los pueblos germanos que
venían del norte de Europa, las municipalidades españolas fueron perdiendo
también su estabilidad y eficiencia, mezclándose con nuevas costumbres de
carácter casi primitivo, que darían origen a una nueva organización.
b) Influencia Visigoda.
Sin embargo, como es por todos conocido, la
Península Ibérica sufrió embates de frecuentes invasiones, siendo en el año de
415 D. C. que los visigodos derrotan a las tribus germánicas, quedando estos
como
los verdaderos dominadores de la Península.
Sin embargo, la romanización de estas tribus fue evidente, pues adoptaron una multiplicidad
de costumbres y reglas latinas vertidas en códigos, como el de Eurico, la Lex
Romana Wisigothorum de Alarico, o el Edictum Theodorici. Así tenemos dos
instituciones municipales visigodas que son dignas de destacarse: el Conventus
publicus vicinorum y el Placitum. La primera de ellas era la reunión de los
habitantes para resolver cuestiones administrativas; podría decirse que este es
el antecedente de los cabildos abiertos de la España Medieval; y el Placitum
igualmente eunía a los hombres del Municipio pero con un carácter judicial, considerando
este como precursor de los jurados populares.
c) Influencia Árabe.
Considerando la ocupación de siete siglos
que tuvieron los árabes, es indudable que aportó elementos a la organización
general de la sociedad española. La dominación Árabe, fue sumamente cambiante, generalmente
se admiten tres grandes etapas: La de los emiratos independientes del Califato
de Bagdad; la del Califato Español y la de los llamados Reinos de Taifas. Cabe
señalar que existen múltiples figuras típicamente árabes que se conservaron aún
después que terminó la reconquista; el término más importante es el de Alcalde
(Al´kade) que en su etimología original significa juez. En resumen, podemos
decir que si bien no se integró un Municipio hispano-árabe, por la notable
diferencia de culturas, idiomas, religión, etc., la dominación árabe aportó
diversas figuras.
Podemos concluir citando al Maestro Carlos
Quintana Roldan quien dice que “La gran diferencia de la cultura Romana, estratificada en grado sumo, contrasta con
las frescas instituciones casi primitivas de los grupos germánicos; sin
embargo, su amalgamiento e integración fueron la base indudable del Municipio
Español. El nuevo Municipio ni era Romano, ni era Visigodo o germánico, sino
una diferente y nuevo:
El Municipio Español. Así tenemos que en la
baja Edad Media, España contaba con Estatutos tanto de las ciudades como de las
poblaciones, en los cuales se recogían las prerrogativas, privilegios o
exenciones que disfrutaban sus habitantes, estos estatutos eran conocidos como
Fueros Municipales o Cartas-Pueblas. Estos fueros obedecieron en mucho a las
actividades de la Reconquista, ya que en la medida en que los soberanos
deseaban ganarse el apoyo de las ciudades y sus habitantes en sus tareas guerreras,
ofrecían y otorgaban concesiones, exenciones o privilegios. Citaremos a
continuación un resumen que hace Juan Agustín García del contenido de dichas
cartas forales.
1. Igualdad ante la ley, expresamente
establecida en el Fuero de Cuenca…
2. La inviolabilidad del domicilio;
3. Justicia. El vecino esta sometido a sus
jueces naturales, elegidos por él o por su concejo...
4. Participación en la cosa pública. Los
vecinos eligen libremente los magistrados concejiles...
5. Responsabilidad de los funcionarios.
Como podemos observar estos fueros, sin
duda, son precursores de las garantías individuales y de los Derechos Humanos
que el Derecho Constitucional ha hecho suyos. Como lo hemos observando a lo
largo de esta unidad, el Municipio Español se fue vigorizando en la medida en
que la Reconquista se extendía por todo el territorio ibérico. Los fueros
ayudaron a consolidar el sentido local de vecindad gracias a las prerrogativas
de sus contenidos; era el apogeo municipal, la autonomía de que gozaban, la poca
dependencia de otras autoridades, hacían entre otras cosas que aquellas
corporaciones se consolidaran como modelos de democracia y participación. Del
concilium germánico surgió el Concejo de amplia autonomía política y
administrativa. Paradójicamente este apogeo tendría un rápido final en la
medida en que se consolidaba la Reconquista, toda vez que este nuevo orden político
requería de mayor centralización del poder en manos de los soberanos trayendo
como efecto, entre otros, el paulatino sometimiento del Municipio al poder del
Rey. De esta forma fue decayendo el esplendor municipal, los soberanos de las
diversas demarcaciones tenían cada vez más intervención en asuntos municipales,
generando estos hechos fuertes inconformidades de los municipios generando con ello el surgimiento del
llamado “movimiento de los comuneros”. Es así como el Municipio Español Peninsular cayó
en franca decadencia, sin embargo, habría de florecer nuevamente en tierras americanas
cuya conquista se iniciaba en esos años.
Organización
de los pueblos americanos en la época precolombina, su influencia en el
municipio posterior.
La época precolombina la ubicamos a finales
del siglo XV y principios del siglo XVI, durante esta época se puede observar
que el continente Americano se encontraba poblado por una gran diversidad de
tribus con culturas muy variadas, sin embargo, la civilización y cultura dominante
de la meseta central de las tierras bajas del norte de América fue la
civilización Mexica o Azteca, cuya capital Tenochtitlán, fue la ciudad más
importante de toda la región. Dice Ochoa Campos “...había dos clases de Concejos, uno que
se convocaba al son de la campana y una vez reunidos los vecinos, discutían y
votaban sobre diversos asuntos, así surgió el Concejo o Cabildo abierto; el
otro estaba compuesto de funcionarios (alcaldes, merinos, sayones, etc.) que se
reunían en privado, dando origen al Concejo Municipal o Cabildo Secular llamado
Ayuntamiento. La
sociedad Azteca se encontraba perfectamente dividida en dos grupos, los
privilegiados y el pueblo. Los primeros se subdividían en tres clases: la
militar, la sacerdotal y la comerciante, teniendo cada una de ellas diferente
trato social con marcados privilegios...y que eran acentuados por sus organizaciones
religiosas y educativas. La organización política de los aztecas obedecía
fundamentalmente a su actividad militar y de conquista. El Uei´tlatoani era el
jefe supremo, comparándosele posteriormente con un emperador. La base de su
organización económica y social se encontraba en la institución del calpulli,
entendiendo a éste como una forma de organización mexica basada en la
permanencia de un grupo en un principio ligado por vínculos de parentesco a un
territorio determinado. Cada calpulli a su vez contaba con una serie de
autoridades internas como el Tlatoani o Jefe Político, el Teachcauh o
administrador general del calpulli, los Tequitlatos o capataces, los calpizques
o recaudadores de tributos, los tlacuilos o escribanos encargados de llevar los
códices o crónicas de las actividades del Calpulli. Por lo antes expuesto, se
considera que el calpulli de ninguna manera puede catalogarse como Municipio, pues
como se pudo observar ni obedeció su división a ninguna concepción política de
autonomía, ni sus funciones ni competencia eran de orden municipal,
entendiéndose más como basadas en conceptos derivados del parentesco y de la religión.
No obstante, no podemos dejar de reconocer que esta organización ha tenido una
gran influencia en instituciones mexicanas como el ejido y, en buena medida el
propio Municipio, sobre todo el de carácter rural.
La conquista
española y la fundación de los primeros municipios.
El descubrimiento de América por Cristóbal
Colón, hizo de España la principal potencia Europea del siglo XVI y fueron las
instituciones municipales las que sirvieron de instrumento jurídico para
organizar a los nuevos pueblos y villas de españoles en el nuevo mundo descubierto.
Al respecto se habla de dos grandes etapas iniciales: la de los Municipios
insulares y la de los Municipios continentales a partir de la fundación de
Veracruz en 1519. Así tenemos que los Municipios insulares obedecieron a
decisiones urgentes de aquellos primeros descubridores de las islas caribeñas (Santo
Domingo y Cuba aparecen como los principales territorios insulares), en ellas
proliferaron múltiples villas y ciudades principales, de donde partían constantemente excursiones de descubrimientos
y de conquista. La gubernatura de Cuba ocupada para 1519 por Diego Velásquez se
encontraba organizando desde años atrás diversa exploraciones a las tierras del
occidente; así tras diversas incursiones realizadas con ese objetivo, como la de
Hernández de Córdova y la de Grijalva, vino a estas tierras la encabezada por
Hernán Cortés, quien se había revelado en contra del Gobernador al pretender
aquél relevarlo del mando de la expedición. Cortés después de tocar varios
puntos de tierras mexicanas, finalmente decidió desembarcar en el área de lo
que ahora es San Juan de Ulúa y Veracruz. Consciente del problema legal que
representaba su conducta de rebelión y desobediencia contra el Gobernador
Velásquez y para subsanar la legitimidad de su viaje de conquista,
aprovechándose del Derecho Castellano, especialmente el texto de las Siete
Partidas que conocía bien, pues había cursado algunos estudios de Leyes en Salamanca,
procedió a fundar el 22 de abril de 1519 a nombre del Rey Don Carlos, el primer
Municipio de América Continental, conocido como la Villa Rica de la Veracruz.
Vale la pena destacar que ese día era viernes santo, de allí el nombre por
conmemorarse la festividad religiosa de la Vera Cruz de Cristo. Cortés nombró
entonces alcaldes, regidores, procurador, alguacil, escribano y todos los demás
oficios a cumplimientos del cabildo entero en nombre del Emperador, su señor
natural y les entregó después las varas y puso nombre al Concejo la Villarrica
de la Vera Cruz. Los alcaldes y oficiales nuevos tomaron las varas y posesión
de sus oficios, y se juntaron luego en cabildo, conforme las villas y lugares
de Castilla se solían y acostumbraban juntar el Concejo, y hablaron y trataron
en él muchas cosas tocantes al provecho común y bien de la república y al regimiento
de la nueva villa y población; entre ellas acordaron hacer su capitán y
justicia mayor al mismo Hernán Cortés, aceptando Cortés el cargo de capitán
general y justicia mayor. En resumen, podemos concluir que independientemente
de las motivaciones subjetivas que determinaron la fundación de la Villa Rica de
la Vera Cruz, como triquiñuela o ficción o si la fundación fue producto de su aguda perspicacia jurídica,
lo cierto es que la creación de aquél Municipio, bajo las reglas del Fuero de
Castilla, legitimó Cortés el mando de la expedición dadas las deficiencias de
su mandato en Cuba. Por otra parte, la pretensión de
Cortés fue transformar su, hasta entonces, furtiva encomienda, por la
investidura legal que le otorgaba el cabildo a nombre del Soberano. Toda vez
que la fundamentación de la creación de la Villa Rica de la Vera Cruz se basó
en el contenido de las Siete Partidas, vale la pena mencionar que estas
vinculaban directamente al Rey con los ciudadanos, sin otra autoridad
intermedia, en aquéllas cosas en que exista un interés superior que beneficie a
la corona. Es importante mencionar que se tiene noticia de que posteriormente Cortés
funda otro Municipio en la población de Tepeaca, ahora Estado de Puebla,
denominada Villa de Segura de la Frontera, nombrando alcaldes y regidores.
La
organización municipal en la colonia.
El sistema de poblamiento de los españoles
siguió las reglas del Derecho Castellano de Capitulaciones, estos instrumentos
jurídicos fueron verdaderos convenios que celebraban con el Rey o con sus representantes
(Virreyes o Gobernadores); el contenido de las capitulaciones regulaban los
derechos y obligaciones, así como las prerrogativas que se derivarían de las
tareas de poblamiento; las capitulaciones contemplaron básicamente tres
categorías: los descubridores, los conquistadores y los adelantados. Por su
parte Hernán Cortés dictó las primeras ordenanzas que fueron base de la
organización de las ciudades y Municipios, estas se conocieron también como el
“Plan Municipal”; en estas ordenanzas se regulaban cuestiones como, el servicio militar,
la implantación de la encomienda, planes agrícolas, reglas sobre el arraigo de
pobladores,
cristianización de los indios, implantación
de penas, nombramiento de autoridades, formación de cabildos, recaudación de
diversos tributos y contribuciones. Independientemente de los ordenamientos que
regulaban la vida en la Nueva España, es importante analizar la figura del
Cabildo. En la Nueva España cada ciudad principal estaba formada por lo regular
por un Municipio, el cual estaba representado legalmente por su cabildo, el
cual tenía dependencia del Gobernador, del Corregidor o Alcalde Mayor,
dependiendo el caso.
El Cabildo colonial se integraba por un
conjunto de cargos u oficios capitulares de justicia y regimiento, al igual que
los oficios realengos y algunos otros oficios concejiles (Alcaldes, Ordinarios,
Regidores, Diputados, Síndicos, etc.). Las designaciones de estos funcionarios correspondía
en un principio a los Adelantados, Descubridores o Fundadores de las villas y
ciudades; posteriormente coexistieron el sistema de designación real, con el de
enajenación y venta, y en mucho menor medida por la vía de elección de ciertos
cargos menores, sobre todo de los alcaldes ordinarios. Los cargos concejiles
tenían una duración de un año, sin embargo se han encontrado cargos con duración
de dos años, desde luego descontando los oficios de regidurías perpetuas. En el caso de los
oficios renovables existía el impedimento para que las mismas personas los ocuparan
en el periodo inmediato. Por otra parte, vale la pena hacer mención que las
reglamentaciones coloniales fijaban para
muchos cargos y oficios concejiles caución para su desempeño. De igual manera
existía el Juicio de Residencia, el cual era un proceso de responsabilidad para
los funcionarios, a través de este procedimiento se aplicaban sanciones drásticas
a munícipes y empleados que no cumplían fielmente con sus cargos. Las
facultades y atribuciones del Ayuntamiento colonial eran muy variadas; así tenemos
que en el campo legislativo le competía la redacción de sus propias ordenanzas
municipales; en el orden judicial los cabildos en pleno conocían de apelaciones
contra fallos de los alcaldes ordinarios siempre y cuando por cuestiones de
competencia o cuantía no fuera competencia de la Real Audiencia; en el área administrativa
es donde existe una gama más amplia de actividades, entre ellos se encontraba
la planeación urbana, de obras públicas, aguas, salubridad y hospitales,
policía, abastos, pesas y medidas, fiestas y ceremonias, emergencia y previsión
social, etc. Resulta interesante observar cuales eran las fuentes del Derecho Municipal,
toda vez que como lo hemos podido percibir el Municipio en la Colonia formó
parte de un sistema complejo de jerarquía y niveles de autoridad, por ello a
continuación mostraremos un esquema en el cual se describen dichas fuentes; sin
embargo debemos de observar que el soberano mediante ordenanzas, decretos y
acuerdos reales, influyó mucho más que otras que en forma directa reglamentaban
municipalmente asuntos sencillos de los pueblos; asimismo, es de destacar que
las llamadas fuentes municipales en estricto sentido eran 26 Esta disposición
se conocía como “Ley del Hueco”, sin duda alguna es el precedente de la no
reelección relativa de los miembros de los ayuntamientos. los Ayuntamientos y sus
cabildos, siendo estos cuerpos la principal fuente local de reglamentaciones
municipales, mediante sus ordenanzas y bandos. Fuentes del Derecho Municipal
Colonial:
A) Fuentes Metropolitanas o Peninsulares: El Rey, el Real Concejo de Indias, la Casa
de Contratación de Sevilla y el Tribunal Superior de Cuentas.
B) Fuentes Centrales Coloniales: El Virrey, las Audiencias, las Reglas
Reales y los Gobernadores Generales de Capitanías.
C) Fuentes Centrales Provinciales: Los Gobernadores de las Provincias, los
Alcaldes Mayores y los Corregidores.
D) Fuentes Capitulares: Los Descubridores, los Conquistadores, los
Fundadores y los Adelantados.
E) Fuentes Municipales: Los Ayuntamientos y Cabildos y los Cabildos
Abiertos.
F) Fuentes de Naturaleza Eclesiástica: Las Ordenanzas de Curias Religiosas, los
Regidores Monásticos de Pueblos Hospitales y el Tribunal de la
Inquisición.
Por último, en relación al tema de la
organización municipal, trataremos el tema de la Hacienda Municipal, lo
anterior si consideramos que el Municipio tuvo un destacado papel
económico, debido a las importantes atribuciones que las leyes le
otorgaban en materias como el abasto y supervisión de pesas y medidas, el
control de precios agrícolas, etc. Los Ayuntamientos contaban en su haber
hacendario con dos tipos de bienes: los del común y los propios, la explotación
de estos bienes dejaban recursos importantes a los Municipios para su
sostenimiento. Otros ingresos de la hacienda provenían de los llamados
arbitrios o mercedes que eran recursos autorizados por el soberano en
beneficio de los Municipios. Los arbitrios consistían en: 1. Sisas; 2.
Derramas; 3. Contribuciones y 4. Concesiones. Por otra parte la función
municipal reguladora de múltiples asuntos económicos se baso en los llamados
Pósitos y las Alhóndigas. Los Pósitos consistían en fondos pecuniarios en manos
de las autoridades municipales destinados a prevenir eventualidades
calamitosas; y las Alhóndigas se regulaban el precio de los granos y semillas,
el fiel ejecutor o almotacén llevaba cuenta minuciosa de las operaciones y sancionaba
a quienes alteraban precios o incumplían contratos o convenios. En las
Alhóndigas encontramos un precedente de las facultades del Estado en la
planeación económica y el la regulación de precios y control de mercados.
Las
Constituciones y el municipio.
La Constitución de
Cádiz (1812).
Si bien es cierto que la Constitución de
Cádiz (1812), tuvo una vigenciamuy corta, es indudable su influencia en los
asuntos municipales, lo anterior lo observamos en los artículos del 309 al 323,
correspondientes al Título VI, Capítulo I, Denominado precisamente “De los Ayuntamientos”; en
estos artículo encontramos disposiciones como la forma en que se integra el ayuntamiento,
la forma de elección de sus funcionarios, el periodo de duración de los cargos,
así como las 27
El
nombre de “arbitrios”, se origina de las frases iniciales en los documentos
reales que
los concedían, que señalaban aquellas mercedes “al libre arbitrio” y bondad del
Rey.
funciones y
atribuciones a cargo del Ayuntamiento; además introdujo innovaciones
fundamentales como el hecho de que el número de regidores debía de ser en
proporción al número de habitantes, la
declaración de que el desempeño de los
cargos concejiles es una obligación ciudadana. Sin embargo, esta Constitución
también sentó precedentes negativos como por ejemplo el régimen de
centralización al que quedaron sometidos los Ayuntamientos al través de los
Jefes Políticos y la perdida de la autonomía municipal en su hacienda.
La Constitución de
Apatzingán (1814).
Otro ordenamiento es la Constitución de
Apatzingán, la cual no contemplo expresamente al Municipio, solamente en forma
indirecta, siendo el artículo 208 el único que tocaba aspectos municipales al señalar que: “En los
pueblos, villas y ciudades continuarán respectivamente los gobernantes y repúblicas, los
Ayuntamientos y demás empleos, mientras no se adopte otro sistema; a reserva de
las variaciones que oportunamente introduzca el Congreso, consultando al mayor bien y felicidad de
los ciudadanos”.
El Reglamento
Provisional Político del Imperio Mexicano (1822).
Por otra parte el Reglamento Provisional
Político del Imperio Mexicano de 1822, tuvo algunos artículos que hicieron referencia
a cuestiones municipales, sobre todo en materia de Elecciones de Ayuntamientos
y la integración de los mismos.
La Constitución
Federal de 1824.
Un ordenamiento más el la Constitución
Federal de 1824, teniendo el merito esta de ser la primera Constitución Federal del país; este ordenamiento
no se refirió de manera directa al municipio sino que en su artículo 161,
fracción I, dispuso que: “Art. 161. Cada uno de los Estados tiene obligación: I. De organizar su
gobierno y administración interior, sin oponerse a esta Constitución ni al acta
constitutiva”.
Con base en estas facultades aparecieron las primeras constituciones de los
Estados nacientes, así como las primeras Leyes Orgánicas Municipales. El modelo
que siguieron los Estados para organizar a los municipios se baso en buena
medida en el modelo de la Constitución de Cádiz.
Las Leyes
Constitucionales (1836).
Al llegar al poder los conservadores
dejaron sin efecto al Estado Federal y en consecuencia a la Constitución de
1824, creando a su vez, las llamadas Siete Leyes Constitucionales de 1836. La
Sexta de esas
leyes se destinó a regular la “División del Territorio de la República y el Gobierno
Interior de los Pueblos. Así los Estados se transformaron en Departamentos, los
que se subdividieron en Distritos y éstos en partidos y municipalidades. Los
artículo 3º, 5º, 7º al 11, 16, 18, 19, 21 al 23 y 25 de esa Sexta Ley,
regularon cuestiones relacionadas al Municipio como: los lugares donde se
asentarían ayuntamientos, la forma popular de elección de los ayuntamientos,
los requisitos para ser individuo del ayuntamiento, y las funciones de los ayuntamientos,
entre otras disposiciones.
Las Bases Orgánicas
(1843).
Con posterioridad a estas leyes
Constitucionales de 1836 (las Siete Leyes Constitucionales), surgen las Leyes o
Bases Orgánicas de 1843, estas nuevas Bases Centralistas reglamentaron en forma
más deficiente al Municipio y no de manera extensa.
La Constitución de
1857.
Con la restauración del federalismo, se
promulga la Constitución de 1857, en esta podemos observar que varios de sus
preceptos alude a cuestiones municipales, aunque no reglamento la estructura e integración
de las municipalidades y ayuntamientos, reservándose esa facultad a los asuntos
internos de los Estados, así tenemos por ejemplo que el artículo 31 establecía
la obligación de contribuir a los gastos del municipio, el 36 mencionaba la
obligación de inscribirse en el padrón de la municipalidad.
El Estatuto
Provisional del Imperio Mexicano de 1865.
El Estatuto Provisional del Imperio
Mexicano de 1865, trato de instaurar un régimen policiaco de control absoluto,
mediante el engranaje y subordinación jerárquica de Prefectos, Subprefectos y
Alcaldes, dejando a los Ayuntamientos solamente funciones deliberativas de la esfera
local.
El Municipio
de principios del siglo XX.
La Dictadura del General Porfirio Díaz
propicio una jerarquización de autoridades que obedecían solamente a sus
dictados, además de que las Jefaturas Políticas31 fueron otros de los
instrumentos que aprovechó Porfirio Díaz para imponerse a los Municipios; lo
anterior en virtud de que estas jefaturas dependían del Gobernador del Estado,
el que a su vez, no era mas que un enviado del Dictador. Los Jefes Políticos actuaban
como agentes regionales con enorme poder, frecuentemente eran los caciques de
aquellas tierras, lo que propio un debilitamiento de los Ayuntamientos. Los
antecedentes mencionados en el párrafo anterior, nos hace suponer que el
Municipio Mexicano de principios del Siglo XX, estuvo gravemente sometido. Su
autonomía no existía en las leyes. Dicha situación traería como consecuencia el
reclamo de un Municipio Libre. De lo anterior se deriva que los planes de casi
todos los caudillos revolucionarios, coincidían en abogar por la emancipación
municipal que, finalmente, se vería plasmada en el artículo 115 de la
Constitución de 1917, el cual será abordado con mayor detalle en la siguiente Unidad.
