DERECHO MUNICIPAL | CONCEPTOS GENERALES

Uno de los aspectos básicos que en el siglo XX adquirió gran importancia para el sistema jurídico mexicano es el ubicado en el artículo 115 Constitucional: el Municipio. En esta unidad analizaremos como surge y de donde viene el concepto Municipio, para lo cual se analizará su origen etimológico, así como diversas definiciones aportadas por un número variado de tratadistas, observando que todas ellas coinciden en el aspecto de la vida local de la comunidad. Analizaremos las teorías más destacadas que explican el origen del municipio, así como su justificación filosófica y su naturaleza jurídica. Por último, se identificará al territorio, la población, el gobierno, la relación de vecindad y la autonomía, como los componentes fundamentales que integran la institución municipal.

Concepto de Municipio

Etimológicamente, la expresión Municipio es una palabra que proviene del Latín la cual está compuesta de dos locuciones:

1ª. El sustantivo munus, el cual hace referencia a cargas u obligaciones, tareas, oficios, etcétera, y

2ª. El verbo capere, que significa tomar, hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas.

De la combinación de estas palabras –munus y capere- es de donde surge el término latino municipium1 que definió a las ciudades en las que los ciudadanos se hacían responsables en forma directa de las cargas , tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales de esas comunidades. Por otra parte, y como lo señala Quintana Roldan, “Muchas y de variadas orientaciones y matices son las definiciones que en torno al Municipio exponen los estudiosos del tema, notándose en ellos, sin embargo, el sustrato común que tiene la institución, esto es: el aspecto propio de la vida local de la comunidad”. Existen una gran cantidad de definiciones de esta institución (Municipio), sin embargo, solo citaremos algunas: El Diccionario de la Real Academia Española conceptúa al municipio como: Municipio. Conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un Ayuntamiento. El Diccionario Jurídico editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, señala que: El Municipio es la organización Político-Administrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los estados miembros de la Federación. Integran la organización política

tripartita el Estado mexicano, Municipios, Estados y Federación. Encontramos también el concepto clásico de Aristóteles quien en su obra “La Política” asevera: “La primera comunidad a su vez que resulta de muchas familias y cuyo fin es servir a la satisfacción de necesidades que no son meramente las de cada día, es el Municipio”. Una definición clásica que no puede faltar es la de Tocqueville, quien en su obra “La Democracia en América” expone su idea de la Comuna o Municipio, señalando:  “La Sociedad Comunal existe, en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus usos y sus leyes; el hombre es quien forma reinos y crea las repúblicas; la comuna parece salir directamente de las manos de Dios”. Por otra parte el distinguido municipalista español Don Adolfo Posada en su obra “El Régimen Municipal de la Ciudad Moderna” precisa que el Municipio podría definirse: “... como el núcleo social de vida humana total, determinado o definido naturalmente por las necesidades de vecindad”. Don Lucio Mendieta y Núñez, expone: “El Municipio es la circunscripción territorial más pequeña del país y esta bajo el gobierno inmediato y directo del ayuntamiento”. Como podemos observar, existen una diversidad de puntos de vista para definir la institución del Municipio, sin embargo, en el fondo podemos percatarnos que la preocupación central de todos ellos por apreciar al Municipio como un ente básico y fundamental en la configuración de la vida en sociedades. Por lo antes expuesto podemos concluir proponiendo la definición de Quintana Roldán: “El Municipio es la institución jurídica, política y social, que tiene como finalidad organizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal, que esta regida  por un concejo o ayuntamiento, y que es con frecuencia, la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de un Estado”. Es importante destacar de esta definición los siguientes elementos:

a) Que el Municipio es una institución de carácter jurídico, político y social;

b) Que el Municipio es una institución territorial, pues cuenta con una jurisdicción espacial definida;

c) Que el Municipio tiene como finalidad organizar la satisfacción de intereses primarios resultantes de la convivencia social, esto es, que se originan por el hecho de la vecindad de los individuos, y

d) Que el Municipio en muchas ocasiones es considerado como la base de la división territorial y de la organización política de los Estados.

Doctrinas diversas sobre la naturaleza del municipio; escuela sociológica, escuela jus naturalista, escuela legalista; otras interpretaciones

Existen diversas teorías que tratan de explicar la naturaleza y esencia del municipio, señalando argumentos históricos y científicos, para fundamentar sus apreciaciones, que van desde las que plantean su  origen como un fenómeno natural, espontáneo y aún divino, hasta las que señalan que éste es producto de las formas en que se organiza el Estado de Derecho. Las teorías o escuelas más destacadas en torno a la naturaleza del Municipio son las siguientes:

A) Escuela Sociológica y Jusnaturalista

B) Escuela Legalista o del Derecho Positivo

C) Escuela Histórica o Anglo-Germánica

D) Escuela Economicista

E) Escuela Administrativa

F) Escuela Étnico-Cultural

A) Escuela Sociológica y Jusnaturalista.

La base del pensamiento que sostiene está Escuela la encontramos en la vieja definición Aristotélica del zoon politikon que hace al hombre un ser sociable por naturaleza, llevándolo a formar “Una agrupación

natural de tipo local”9, por lo que, si los individuos convienen en un espacio definido, con necesidades y objetivos comunes, resulta lógico el surgimiento de una comunidad de acción e interés. Esto hace

proclamar a Pascaud que: “La Constitución de los Municipios se remonta al origen de las sociedades. Las familias al principio dispersas en los espacios del todo primitivo, se reúnen obedeciendo a esa ley de

la sociabilidad que está en la esencia misma del hombre”. En este sentido Adolfo Posada dice que: “El Municipio es una sociedad, entidad o comunidad, para algunos natural, el Estado no lo creó; es anterior al mismo que ha de reconocerlo en donde quiera que exista”. Las ideas sostenidas por la Escuela Sociológica, se complementan e integran muy claramente a las concepciones jusnaturalistas que fueron ampliamente difundidas y aceptadas el siglo pasado. El Jusnaturalismo sostiene que el municipio no es obra del legislador, sino un hecho social de convivencia anterior a la formación del Estado y, por ende, anterior a la ley, y más aún, superior a ésta. Por lo tanto, la ley no hace otra cosa que circunscribirse a reconocerlo y protegerlo en su función adjetiva. En suma la ley simplemente admite la personalidad del Municipio ahí donde la naturaleza lo ha creado y le ha dado sus derechos. El jusnaturalismo (teolológico) tiene su basamento filosófico el pensamiento de Santo Tomás de Aquino, quien sostenía que “el hombre es un ser social y político que se inclina por naturaleza a la unión y convivencia con sus semejantes”. Por otra parte, el jusnaturalismo racional propone la existencia de un orden per se, que sin provenir de un ente superior, se hace elocuente en el hombre, el que a través de su razón descubre ese orden, convirtiéndolo en Derecho. 

La Escuela Sociológica afirma:

a) La existencia del Municipio como producto primario de la sociabilidad ;

b) La existencia del Municipio con anterioridad al Estado y al derecho, y

c) La justificación del poder municipal como resultado inmediato de la voluntad solidaria y espontánea de los integrantes de la comunidad.

Por su parte la Escuela Jusnaturalista acepta la totalidad de las conclusiones sociológicas, agregando además las siguientes:

a) El Municipio cuenta con derechos previos al Estado y no otorgados por éste, y

b) Esos derechos provienen de la naturaleza misma, ya como producto de una voluntad superior y divina (jusnaturalismo teológico) o del orden y armonía general de las cosas que el hombre capta y entiende a través de la razón (jusnaturalismo racional).

B) Escuela legalista o de Derecho positivo.

Para esta corriente el Municipio es, en primera instancia, un ente jurídico y, en consecuencia, una creación del Estado. Esta tesis llamada también formalista o jurídica, reitera la posterioridad del Municipio con respecto al Estado, al sostener que es precisamente el Estado quien le da vigencia, convirtiéndolo en realidad al otorgarle personalidad jurídica, patrimonio y competencia propios. Por lo tanto, la entidad municipal es producto directo del Estado, ya que lo forma y lo conforma de acuerdo a las modalidades específicas que él mismo le señala; mientras la ley no declare al Municipio como tal, éste sólo existirá como una congregación o comunidad asentada en un territorio determinado.

C) Escuela histórica o Anglo-germánica.

Esta escuela se caracteriza por la persistencia de las viejas modalidades orgánicas surgidas  espontáneamente a través los siglos. Dominan en este sistema dos notas distintas: la variedad y la asimetría.

No se contiene una fórmula única del gobierno local, aplicable de modo uniforme a todas las divisiones territoriales de la misma naturaleza, sino distintas clases de organismos de estructura no coincidentes,

esparcidos de modo irregular por toda la superficie del país, con una diferencia muy acusada entre el medio urbano y el medio rural, sometiendo uno y otro a tratamiento distinto. La ley no suele establecer un mínimo de condiciones indispensables para que pueda constituirse una organización municipal, y en este sentido se ha afirmado que el municipio en dicho sistema no es una creación legal. Este sistema en la práctica resulta inexacto, ya que como podemos observar en estados encuadrados en este sistema para que exista un nuevo Municipio requiere de un acto específico de una autoridad, por señalar un ejemplo, en Inglaterra, en donde un urban distric es creado por el acuerdo del Concejo del Condado, con aprobación del Ministerio de Higiene; por su parte un municipal borough requiere de una carta real.

D) Escuela economicista.

Los que sostienen estas ideas argumentan que la evolución humana no es más que la evolución de las instituciones económicas, por lo tanto, el municipio es la resultante de dicha evolución de la sociedad cuyas

relaciones económicas lo caracterizan y determinan en y mediante su conformación social y régimen de vecindad. Por ejemplo, Nitti en su conocida obra “Ciencia de las Finanzas” define al Municipio como: “... la agrupación de familias con finalidad común y cuya formación es casi siempre de causa económica”. Es importante hacer hincapié que los seguidores de esta escuela, sostienen el concepto de autarquía municipal, más que el de autonomía; entendiendo aquélla como la capacidad de autosuficiencia de recursos económicos para el cumplimiento de los fines del municipio.

E) Escuela administrativista.

Esta escuela considera al Municipio como un apéndice de la organización estatal; esto es como mera descentralización administrativa del propio Estado. Dicho en otra forma, es un mero instrumento de dicha descentralización para llevar a cabo los servicios, así como los objetivos de carácter público que el mismo Estado le encargue.

F) Escuela étnico-cultural.

Esta escuela sostiene que la corporación municipal deberá ser la base fundamental de preservación de los valores étnicos y culturales de una comunidad. Esta teoría funda sus ideas al sostener que las tradiciones, costumbres y usos de pueblos, sobreviven como parte de la riqueza misma de la nación en su conjunto, siendo responsable de esta tarea el Municipio como institución situada en toda la extensión del territorio. Como lo refiere Quintana Roldán en su obra “Derecho Municipal”, las ideas de esta escuela han influido en múltiples estados de la República Mexicana, como es el caso de Oaxaca, Puebla y Chiapas, en la creación de una cantidad muy grande de circunscripciones municipales, con objeto, entre otras cosas, de procurar la conservación de la riqueza étnica de esas comunidades.

Elementos fundamentales del municipio

Los autores han clasificado a los elementos integrantes del Municipio de diversa manera, algunos destacan ciertos componentes de la institución municipal como fundamentales, para diferenciarlos de otros que se suelen clasificar como secundarios o complementarios.
Luigi Ferrari limita los fundamentales a: el territorio, la población y el patrimonio. 
Adriano Carmona Romay habla igualmente de: el territorio, la población y el personal administrativo. 
prof. Efrén Córdova, cataloga a los elementos del Municipio como objetivos y subjetivos siendo los primeros: el territorio, la población y la capacidad económica; y los segundos la creación o reconocimiento legal, la formación política y jurídica, y la finalidad de satisfacer necesidades públicas locales. 
Antonio María Hernández cuentan con clasificaciones similares, los cataloga en: territorio, población y poder. 

Por lo que para efectos de estudio, los elementos fundamentales del municipio que estudiaremos serán los siguientes: a) el territorio; b) la población; c) el gobierno; d) la relación de vecindad, y e) la autonomía.

a) El Territorio Municipal. Es el sitio o lugar donde se asienta su población y el ámbito espacial dentro del cual ejerce él mismo su poder político.

b) La Población. Se trata de la base humana del Municipio asentada en el supuesto físico que es el territorio. Constituye el elemento sustancial de la indestructible realidad sociológica formativa del Municipio.

c) El Gobierno. Cuerpo de servidores públicos electos popularmente o designados, según marque la ley, y que tienen como misión dirigir y conducir las actividades propias del Municipio, tendientes a que dicha

institución cumpla con los fines que la propia ley le atribuye.

d) La Relación de Vecindad. La contigüidad material de familias y edificios, constituyendo una agrupación perfectamente individualizada en el espacio.

e) La Autonomía. Potestad para regir sus propios intereses, con las peculiaridades de su vida interior, mediante normas y órganos de gobiernos que le son propios.